El Estado en general se ha visto impotente e incapaz de generar soluciones a los problemas públicos. La persistencia de pobreza, desigualdad, mala calidad educativa, débil salud preventiva, seguridad social destruida e inseguridad alimentaria; no se diga en la llamada seguridad pública. En todos los casos el Estado ha sido pequeño, débil e incapaz. Por ello los problemas tienen tres décadas y continúan ahí, persistentes. Pues bien, de los tres niveles de gobierno, el municipio es el más afectado. El peor de los casos posibles: gobiernos en bancarrota. ¿Por qué ha sido así y qué se puede hacer?
En los últimos 30 años la realidad del municipio en México ha cambiado mucho. Si tomamos como punto de partida la reforma constitucional de 1983, en la que se establecen funciones esenciales para el municipio, pero en la que seguía reconociéndose a este como parte de los poderes estatales; pero en 1999 se le reconoció su calidad de nivel de gobierno propiamente dicho. Sin embargo, de ahí a la fecha, también se le han ampliado las competencias, en las cuales ya no sólo tiene encima las que le da el artículo 115 de la constitución, sino una serie de atribuciones que pretenden hacer del municipio una agente del desarrollo, y ya no solamente garante del hábitat. En otras palabras, hacer del municipio agente de desarrollo implica que pueda promover su desarrollo económico, haga planes para abatir la pobreza, intervenga en las estrategias de salud, algo más en educación, la obligación de contar con política ambiental para su demarcación local, etcétera. Así las cosas, se pasa de una agenda centrada en las tareas señaladas en el 115 a una agenda de todas las competencias agregadas por leyes diversas, (alrededor de 90); la llamada Agenda Ampliada Municipal.
A pesar de que la reforma que creó el sistema de coordinación fiscal aumentó los ingresos de los gobiernos locales, ha sido insuficiente ante tantas nuevas tareas. ¿Por qué el municipio no ha podido ser un nivel de gobierno constituido en Agente de Desarrollo? O en otras palabras: ¿por qué el municipio ha sido impotente en el cumplimiento de su agenda ampliada? En los estudios que existen sobre la distribución del gasto en este nivel de gobierno (por ejemplo los cálculos de Oliver Meza) muestran que en 1998 se invierten las trayectorias del gasto: la agenda constitucional pasó a tener menor gasto que la agenda ampliada. Y ahora representa en el país un promedio de 30% de mayor gasto. Pero los resultados son precarios.
Las explicaciones varían en el peso que se le da a tres factores: la insuficiencia de financiamiento público, déficit de capacidades institucionales y la constitución del poder político en los ayuntamientos. La opinión más recurrente es ponerle la culpa a factor financiero. Pero creo que la realidad es más compleja, no es un asunto de mera falta de dinero. La pregunta es saber qué provoca que el municipio tenga ese déficit financiero. La falta de capacidades institucionales es evidente: no hay personal que tenga las especializaciones que requieren los diversos temas, ni de la agenda ampliada, ni de los servicios que marca la constitucional. Eso es muy claro y requiere poca argumentación; la cosa es preguntar lo mismo que en el caso del déficit financiero: por qué. Y la respuesta de ambas preguntas apunta a la constitución del poder político en los gobiernos locales. ¿Qué rasgos tiene dicha estructura política que hace que el municipio no pueda ser agente de desarrollo local?
Para responder esta pregunta, debemos responder otra antes, ¿qué factores construyen un buen gobierno local o definen la calidad gubernativa? Podemos mencionar al menos cuatro componentes de buen gobierno que, justamente, el poder político destruye u obstaculiza: (1) planeación estratégica, (2) implementación participativa de programas, (3) formas de captación de ingresos propios, y (4) fortalecimiento de capacidades institucionales. Pues bien, este poder político vicioso no permite la planeación estratégica porque hace administraciones de 3 años y no tiene instancias que den continuidad y atraviesen varias administraciones sucesivas; también impiden la implementación participativa porque eliminaría la corrupción en las obras de gobierno; los ingresos propios no los eleva porque prefiere mantenerse con las participaciones federales y no sufrir las facturas políticas por cobrar predial y medidas por el estilo; e igualmente no emprende medidas de fortalecimiento de las capacidades institucionales porque significaría crear propuestas como el servicio profesional de carrera que inhibe su clientelismo. En suma, la causa de fondo que impide el desarrollo local es la viciosa estructura política del municipio que padecemos. Por ello, mientras no se corrija ese factor, el nivel local de gobierno seguirá siendo un fracaso.
Este poder local tiene cuatro rasgos que lo hace letal para el desarrollo: (1) dependiente de los gobiernos estatales a través de los mecanismos partidarios del gobierno en turno; (2) instancias de decisión desterritorializadas (cabildo) y en manos de caciques partidarios; (3) estructura de planeación inexistente y sin ninguna forma de distribución social del poder. Si se lograra revertir esta realidad, otro gallo nos puede cantar. Luego entonces, se abre una agenda de reforma política municipal para hacer viable el desarrollo local. La cual incluye innovar en la estructura de representación territorial y formas de decisión democrático-radicales, la creación de instancias que hagan posible la planeación estratégica a varios lustros y formas de control del poder de suma participación. Tarea ardua y muy actual. ■
