◗ ZONA DE REFLEXION / FINANCIAMIENTO A UNIVERSIDADES
■ Desequilibrio entre subsidio y crecimiento, uno de los principales factores de la crisis financiera
■ En los últimos años la UAZ recibe un menor presupuesto al solicitado para atender sus gastos
La crisis financiera de la Universidad Autónoma de Zacatecas (UAZ) va más allá de errores administrativos, de la falta de transparencia en el ejercicio de los recursos, o de su crecimiento desmedido en diversas regiones del estado, y tiene que ver, por el contrario, con la sujeción de esa institución a los inequitativos criterios para la asignación y distribución del financiamiento a la educación superior.
De acuerdo a especialistas que han analizado ese fenómeno, que además no se limita a la UAZ, los principales problemas que existen respecto al modelo de financiamiento son: la insuficiencia del presupuesto asignado a las instituciones de educación superior, tanto para atender la demanda creciente y solventar las transformaciones necesarias para que éstas puedan adaptarse al cambiante entorno nacional e internacional, como para cubrir sus pasivos estructurales; la inequidad en la asignación del subsidio promedio por estudiante; el carácter inercial del subsidio ordinario, que contribuye además a profundizar las brechas de financiamiento; y la inestabilidad e incertidumbre presupuestal de cada año, que dificulta los procesos de planeación de mediano y largo plazos.
Entre las propuestas que la academia presenta, en el contexto de escasez de los fondos públicos para la educación, está la definición de algunos criterios explícitos para distribuir el subsidio.
Por ejemplo, que el monto del subsidio tuviera relación con el tamaño de la matrícula, que las universidades con un subsidio más grande tuvieran más condiciones de atención a la demanda educativa que las universidades a las que se les otorga una menor cantidad de recursos económicos, y que la capacidad económica de las universidades se asocia con la calidad de su personal.
De acuerdo a los Aspectos Financieros del Sistema Universitario de Educación Superior, documento elaborado en 2006 en el que la Subsecretaría de Educación Superior de la Secretaría de Educación Pública (SEP) establece los lineamientos para la asignación del subsidio ordinario a las universidades públicas, hay varios modelos para el otorgamiento de recursos.
Los modelos son: 1) Universidades Públicas Federales (UPF); 2) Universidades Públicas Estatales (UPE); 3) Universidades Tecnológicas (UT); 4) Universidades Politécnicas (UPOL’s); 5) Universidades Públicas Estatales con Apoyo Solidario (UPEAS) y 6) Otras instituciones.
El subsidio regularizable anual a cada institución de los subsistemas 1 a 3 se asigna a partir del cálculo del costo de cada uno de los rubros que componen su presupuesto, es decir: costo de nóminas de personal autorizado, gastos de operación, e incremento para cubrir el aumento de costos asociados tanto a servicios personales como gastos de operación.
Para las instituciones de los subsistemas 4, 5 y 6, Gobierno federal asigna un apoyo solidario convenido cada año con la institución y el Gobierno del Estado respectivo.
En el caso de Zacatecas, el convenio signado establece que 50 por ciento del subsidio lo asigna Gobierno federal y 50 por ciento la administración estatal.
Según el documento, a partir de 1988 y hasta la fecha, el modelo de asignación de recursos a las instituciones públicas se basa fundamentalmente en el tamaño de la plantilla autorizada de sus trabajadores.
El subsidio federal a las instituciones públicas federales y a los organismos públicos descentralizados del orden estatal está integrado por tres componentes: el subsidio ordinario, el extraordinario y el asociado a la ampliación y diversificación de la oferta educativa. El subsidio estatal, por su parte, está integrado por el subsidio ordinario y el asociado a la ampliación y diversificación de la oferta educativa.
El subsidio ordinario cubre el gasto corriente que se destina al sostenimiento de la operación regular de las instituciones públicas de educación superior. Se asigna con base en el costo previamente homologado de los insumos (nómina autorizada más otros gastos de operación).
En este rubro se concentra cerca de 90 por ciento del subsidio total a la educación superior, aunque en la UAZ supera ese porcentaje, no hay alguna variable que estimule la mejora continua de la calidad de las instituciones.
El incremento en costos relacionados con servicios personales es autorizado por la SHCP, con base en la política salarial de Gobierno federal. Incluyen incrementos tanto al salario como a las prestaciones y repercusiones, que se calculan de acuerdo con las fórmulas que autoriza la propia SHCP.
Estas fórmulas se refieren a repercusiones y prestaciones tales como aguinaldo, prima de antigüedad, prima vacacional, días diferenciales, seguridad social, vivienda y Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), y se aplican de acuerdo con la legislación y las normas vigentes en el sector público para cada concepto.
El subsidio extraordinario asigna recursos a las instituciones públicas, destinados básicamente a mejorar y asegurar la calidad de la educación superior mediante diversos programas, entre ellos el de Mejoramiento al Profesorado (Promep), cuya finalidad es coadyuvar con la mejora del perfil del profesorado y el desarrollo de los cuerpos académicos de las universidades.
La constitución del presupuesto de las instituciones de educación superior públicas de carácter federal y estatal forma parte del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que presenta anualmente el Ejecutivo a la Cámara de Diputados para su discusión y aprobación, en el que se encuentran las partidas destinadas a las instituciones educativas y a los programas de financiamiento extraordinario.
Entonces, la Secretaría de Educación Pública (SEP) presenta su propuesta de presupuesto a la SHCP con base en la estimación de las necesidades de financiamiento de los distintos programas bajo su responsabilidad y las metas del plan de desarrollo.
Después, la SHCP realiza los ajustes en función de la política económica prevista en la Ley de Ingresos y el PEF que presenta al Congreso, y una vez en éste se realizan negociaciones entre fracciones parlamentarias de los partidos políticos, las coordinaciones de las diputaciones de los estados y las comisiones correspondientes.
El crecimiento institucional y la aportación de las universidades en la cobertura educativa de los estados, es un tema que el documento no considera como factor para definir la asignación del presupuesto, de manera que las universidades, como la Autónoma de Zacatecas, han desarrollado proyectos de expansión sin tener el respaldo de Gobierno federal.
En los últimos 12 años, la UAZ registra un crecimiento importante que se refleja en la atención de una mayor cantidad de alumnos y su presencia en una mayor cantidad de municipios, pero en contraparte, el presupuesto ordinario federal y estatal, así como extraordinario, no ha han satisfecho esas necesidades.
Entre el ciclo escolar 2000-2001 y el 2012-2013, la Máxima Casa de Estudios de la entidad aumentó su nivel de atención de 10 mil 641 alumnos a 19 mil 400, sólo en el nivel superior, equivalente a 82 por ciento en el crecimiento de la matrícula en ese periodo de tiempo.
A ello se le suma que en el nivel medio superior, la UAZ también incrementó su cobertura de más de 4 mil 400 estudiantes en 2001, a 10 mil 85 en 2013, representando un aumento de 57 por ciento.
En términos globales, considerando el nivel de secundaria, media superior, superior, y programas técnicos y de extensión, la matrícula creció de 17 mil 884 alumnos que atendía la UAZ en 2001, a 31 mil 526 que formó en sus aulas hasta el ciclo escolar 2012-2013.
Es decir, en 12 ciclos escolares la cobertura global, en todos los niveles, aumentó 76.28 por ciento, además que en ese periodo también se ha consolidado la presencia de la Universidad en 16 municipios de Zacatecas.
Asimismo, la aportación de la UAZ a la cobertura de educación superior ha sido destacable. En 2005, en Zacatecas sólo 21.5 por ciento de los jóvenes tenía acceso a una carrera universitaria, y en la actualidad es de 31.13 por ciento, ello debido a la apertura y creación de nuevas instituciones, pero también por el crecimiento de la Universidad.
Sin embargo, ese contexto no se refleja en la asignación de un mejor presupuesto y año tras año esa institución recibe menos del que requiere para atender los compromisos contractuales y para gastos de operación. En consecuencia, los adeudos se han acumulado.
El adeudo de más de 800 millones de pesos que la UAZ tiene en este momento con el
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Fovissste y Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), se originó en parte por una mala planeación y por algunos manejos cuestionables por parte de los rectores en turno, pero el subsidio limitado que se la ha otorgado también ha contribuido a la situación financiera actual.
Al respecto, Emilio Morales Vera, secretario administrativo de la UAZ, informó que en los últimos años, la institución ha recibido un subsidio menor al que solicita para atender sus gastos para nómina y operación.
En 2010, la UAZ solicitó un monto total, es decir, conjuntando subsidio ordinario y extraordinario, de mil 604 millones de pesos, pero sólo recibió mil 359 millones; en 2011, se solicitaron mil 638 millones y se le otorgaron mil 572; y en 2012, la UAZ pidió mil 784 millones y recibió mil 542 millones.
En 2013, el Consejo Universitario, máximo órgano de gobierno de la Universidad, aprobó la solicitud de un presupuesto de 2 mil 15 millones de pesos, y hasta el mes de agosto se le ha otorgado poco más de mil 300 millones de pesos.
Según el funcionario universitario, esa situación ha ocasionado que crezcan los pasivos y adeudos de la institución, pues más de 90 por ciento del presupuesto autorizado se destina a nómina y prestaciones laborales.
Por ejemplo, en este mes de agosto, la UAZ recibió 69 millones de pesos de Gobierno
federal por concepto de subsidio ordinario, más 9 millones de pesos de Gobierno estatal por el mismo concepto, es decir, un monto de 78 millones de pesos en total. Para nómina, se destinan 68 millones de pesos, y el resto se debe distribuir para impuestos, seguridad social, gastos de operación, financiamiento de casas y comedores estudiantiles, etcétera.
El recurso extraordinario que recibe la Universidad es variable cada año porque se trata de recursos que se concursan, y en caso de obtenerlos se utilizan en proyectos concretos e incluso el dinero se etiqueta para ese fin desde la Federación.
Aunado a ello, Gobierno del Estado no ha tenido la voluntad, capacidad ni la solvencia para aportar un mayor subsidio ordinario y solamente otorga 12 o 13 por ciento del total de los recursos que se liberan cada año a la Universidad.
En el ciclo escolar 2001-2002, la UAZ tenía una matrícula de 18 mil 193 alumnos. Ese año, la participación federal y estatal en el subsidio ordinario fue de 86.9 por ciento y 13.7 por ciento, respectivamente.
Después, en el ciclo 2003-2004 la matrícula creció a 20 mil 445 alumnos, pero la relación en la asignación del presupuesto no cambió mucho, 86.6 por ciento el Gobierno federal y 13.4 por ciento el estatal, mientras que en las universidades de Sonora, Coahuila y Estado de México, el subsidio estatal alcanzó 50 por ciento.
En 2005, la participación estatal creció a 21 por ciento y la federal quedó en 79 por ciento, mientras que en Veracruz el estado aportó 53.8 por ciento, es decir, más de lo que destinó Gobierno federal.
A partir de ese momento y hasta 2013, la aportación de Gobierno del Estado en el subsidio ordinario de la UAZ se redujo otra vez a alrededor de 13 por ciento y 87 por ciento de la Federación.
En relación al índice de subsidio total por alumno de educación superior, históricamente la UAZ ha sido de las más desfavorecidas, junto con las universidades de Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, la Autónoma de Guerrero, entre otras más.
En la actualidad, el ex rector Alfredo Femat Bañuelos afirma que la UAZ recibe 35 mil pesos por alumno como subsidio, mientras que otras universidades del interior de la República reciben más de 90 mil pesos, como es el caso de la Autónoma de Yucatán, que en 2005 era subsidiada con 79.12 pesos por estudiante.
Aunque es cierto que al interior de la UAZ puede haber anomalías de índole administrativo, como se señala en la actualidad, aseguró que ese factor no puede ser un distractor para el problema de fondo que es la falta de recursos y el limitado presupuesto que se brinda.
Además, recordó que el crecimiento en la cobertura y en la matrícula, es uno de los principales motivos que ha generado el problema financiero que la institución tiene en este momento con el ISSSTE y SAR, puesto que ello se ha logrado sin el subsidio necesario.
“Esa fue una definición política en defensa de lo público. Fue un dilema para el rector cerrar las puertas, dejar fuera a los jóvenes para que se vuelvan halcones, o que la universidad los reciba a pesar del problema financiero que implica. Ahora es cuando se requiere llamar a la unidad y convocar a Hacienda a debatir como en su momento nos tocó hacerlo cuando convencimos al gobierno que la educación no es un gasto, sino la mejor inversión”, expresó Femat Bañuelos.
Contrario a la situación que padecen universidades como la UAZ, la postura de la SEP se limita a señalar que “la política de financiamiento se ha consolidado en la última década con la creación de nuevos fondos extraordinarios y programas de concurso. Así, mientras que en la década de los 90 se crearon tres instrumentos de financiamiento competitivo, en los últimos 12 años se crearon 15 fondos para atender los diversos subsistemas que integran el mosaico de la educación superior pública en México”, según dio a conocer Rodolfo Tuirán, ex subsecretario de Educación Superior y actual subsecretario de Educación Media Superior.
De acuerdo a su exposición en el artículo La educación superior en México: avances, rezagos y retos, en los presupuestos comprendidos entre 2007 y 2012, se asignaron mediante los fondos extraordinarios y de los instrumentos financieros basados en el desempeño institucional alrededor de 73 mil millones de pesos, lo que equivale a cerca de una cuarta parte del subsidio ordinario de las Universidades Públicas Estatales y de Apoyo Solidario y las Instituciones y Universidades del Sistema Tecnológico.
En el libro La universidad pública en México, Humberto Muñoz García, coordinador de esa obra y profesor emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), explica que la asignación del subsidio a las universidades ha pasado por varias etapas: “una, donde el gobierno entregaba el subsidio indiscriminadamente, más orientado a satisfacer que a modelar las demandas de las instituciones. Otra, a partir de la crisis de la deuda externa, cuando se instaura una fase en la cual el gobierno busca tener injerencia en la vida de las universidades por medio de la racionalización en el uso de los recursos y de la entrega de ingresos extraordinarios por vía de la competencia”.
En los últimos años, comenta el autor en el artículo Las universidades públicas: política, diferenciación y desigualdad institucional, se ha seguido la pauta de presentar en la propuesta de presupuesto de egresos de la Federación, una cantidad de recursos menor a la del año anterior.
También explica que las políticas oficiales han implicado que los rectorados diversifiquen sus intercambios con una mayor diversidad de actores políticos externos, para agenciarse recursos extraordinarios al subsidio regular, que les permitan realizar sus proyectos de desarrollo institucional.
Los lazos de los rectorados con la Federación y Gobierno estatal, pasaron a manejarse a través de un modelo de control, en el que se sujeta políticamente a las casas de estudio, utilizando precisamente el subsidio. En este modelo, el rectorado adquiere una posición subordinada frente a los gobiernos federal y estatal y les sirve como filtro de las políticas oficiales a la comunidad académica.
Desde el punto de vista de Muñoz García, en la actualidad el sistema de universidades públicas en México es un conjunto institucional estratificado, lo cual es consecuencia de un largo proceso en el que se transformaron las relaciones entre el Estado y la universidad, en el que los recursos públicos dejaron de utilizarse como patrocinio a la educación pública y pasaron a otorgarse sobre la base de resultados captados mediante procesos de evaluación.
En ese sentido, el académico lamenta que a pesar que las universidades públicas dependen del subsidio ordinario para su operación, distribuido según las orientaciones de las políticas educativas para impulsar sus programas académicos, deben concursar por fondos extraordinarios cuya renovación está sujeta a rendimientos.
Los recursos económicos que se entregan a las universidades producen diferencias entre ellas y un ordenamiento jerárquico dividido en estratos en los que se agrupan y a partir de ello se genera una distribución desigual de los recursos económicos que el Estado otorga a las universidades públicas.
“Sin embargo, estas relaciones no necesariamente se manifiestan empíricamente de este modo. Gobierno federal distribuye el subsidio de tal forma que al final hay universidades que cuentan, en términos relativos, con más posibilidades y ventajas que otras para su desarrollo académico institucional”, expuso.
El especialista afirma que no hay criterios mínimos de distribución de los recursos económicos, además, es común observar la presencia de factores políticos no explícitos. Por lo tanto, la política financiera a la educación superior pública, más que disminuir las diferencias en las capacidades económicas de las instituciones, mantiene una serie de características de las universidades que se asocian a la jerarquía institucional y a desigualdades en el sistema de universidades públicas.
Esas desigualdades se reflejan en las capacidades para competir por más recursos y en otros aspectos menos tangibles como la obtención de legitimidad académica, legitimación social, satisfacción de las necesidades del entorno social y el poder político que cada universidad adquiere, los cuales son elementos que se traducen en mayores o menores capacidades para negociar políticamente ante las autoridades del ramo educativo.
Por su parte, Marco Vinicio Flores Chávez, titular de la Secretaría de Educación de Zacatecas (Seduzac), afirmó que el financiamiento de las universidades públicas es un problema que debe atenderse de forma integral.
“El problema no es solamente la universidad, sino también la educación básica y media superior, dónde también tenemos severos problemas de financiamiento, al grado que tenemos un déficit de mil 800 millones de pesos en el sistema educativo zacatecano”, indicó.
Mencionó el caso concreto de los organismos descentralizados, es decir, institutos tecnológicos, universidad tecnológica, universidad politécnica, Cecytez, Cobaez, Conalep, a los cuales Gobierno del Estado debe otorgar 50 por ciento del presupuesto, pero ello no ha sido posible durante mucho tiempo.
Según el funcionario, el problema financiero de la UAZ no se puede separar de la situación en que se encuentra el sistema educativo en su conjunto, desde el nivel básico hasta el superior.
El convenio de asignación presupuestal a los organismos descentralizados que establece una aportación de 50 por ciento del estado y 50 por ciento de la Federación, agregó Flores Chávez, está generando un déficit preocupante en al menos 26 estados del país.
Además, cabe mencionar que en el caso de Zacatecas, hay condiciones como la dispersión poblacional que no considera la distribución de los recursos en todos los niveles educativos.
Un modelo de asignación de subsidio eficiente para las instituciones educativas, por tanto, “no debe ser un mecanismo de control, sino de fomento académico que ayude a liberar al hombre, para eso es la educación. Ya quedó atrás el tabú de que las instituciones educativas sirven para educar entorno al sistema y la UAZ, es un ejemplo de que se educa para la universalidad del conocimiento”, agregó el secretario de Educación en el estado.
La visión de la SEP respecto al tema del financiamiento de las universidades públicas, se limita a señalar que en los años recientes el recurso otorgado a la educación superior ha crecido de manera significativa, ya que en la administración calderonista, la inversión federal en educación superior y posgrado se incrementó en alrededor de 40 por ciento en términos reales, y aunque se trata de una inversión insuficiente y con un alto componente inercial, es significativamente mayor que la del pasado reciente.
En el informe mencionado, Tuirán asegura que la inversión educativa como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) pasó de 0.54 en 2006 a 0.65 en 2010.
Por otra parte, la inversión federal por alumno aumentó de 39 mil 385 pesos en 2006 a 47 mil 939 pesos en 2010.
A pesar de ese avance, admite que “resulta impostergable disminuir las brechas de financiamiento entre las instituciones públicas y promover la diversificación de las fuentes de financiamiento y además, es preciso que la mayoría de los gobiernos estatales contribuyan de manera creciente al sostenimiento de la educación superior”.
Independientemente de las estadísticas oficiales, Muñoz García sostiene que el ordenamiento jerárquico de las instituciones y las desigualdades que conlleva, tienen mucho que ver “con la ambigüedad, la falta de claridad y de criterios de la política económica dirigida a la educación superior, lo que ha permitido que la distribución de los recursos económicos del subsidio ordinario tienda a ser inercial. Inercia que en ocasiones se rompe por la discrecionalidad en la asignación de subsidios adicionales establecidos en la Cámara de Diputados o por recortes al gasto de parte del Ejecutivo federal”.
