Más de un mes después de su aprobación en el Congreso, el paquete de leyes secundarias de la Reforma con y para el Poder Judicial se publicó en el Diario Oficial de la Federación. No es que tuviéramos tantas ganas de verla publicada, tras la inclusión del tristemente famoso artículo décimo tercero transitorio, que amplía por dos años el mandato de los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal y de su presidente. Ya nos extrañaba la omisión en publicarla, dado el entusiasmo que mostró el Ejecutivo con su aprobación.
En todo caso, la demora de la entrada en vigor contrasta con la celeridad que caracterizó al proceso legislativo que desembocó en la reforma. Recordemos que fue de las últimas en aprobarse en la Cámara de Diputados en vísperas del cierre del periodo ordinario legislativo. El esfuerzo de la mayoría en la Cámara para que así sucediera fue notable, ya que la aprobó a la semana de haberla recibido, prescindiendo del ejercicio de parlamento abierto que querían realizar varios legisladores, entre ellos, la misma presidenta de la Comisión de Justicia, y llegando a modificar la integración de esta Comisión para que ésta emitiera el dictamen indispensable para su aprobación por el Pleno.
El desconcierto se había metido en el propio recinto legislativo, donde varias legisladoras anunciaron que las bancadas de oposición sólo estaban esperando la publicación del decreto para impugnarlo mediante una acción de inconstitucionalidad. De hecho, las mismas diputadas –Pilar Ortega del PAN, Martha Tagle (MC) Mariana Rodríguez Mier y Terán (PRI), Lorena Villavicencio (Morena) y Verónica Juárez (PRD)– convocaron del 25 de mayo al 29 de junio al seminario “Autonomía e Independencia Judiciales” para analizar las implicaciones de este transitorio.
La buena noticia llegó el 8 de junio, cuando el propio ministro Zaldívar anunció que consultaría a sus pares “sobre la manera en que el Poder Judicial Federal debe proceder en relación con el artículo Décimo Tercero transitorio”[1] para evitar prolongar la incertidumbre en torno a este tema. Ahora, queda por ver cómo resolverá el Pleno de la Corte.
Pero, desde nuestra perspectiva, este transitorio no sólo pone en jaque al Estado de derecho y la división de poderes, sino que también ha opacado el análisis del contenido de la propia Reforma Judicial.Uno de los temas al que no se le dio la debida atención es el de la carrera judicial, el sistema que regula la selección, promoción, adscripción, capacitación, evaluación y permanencia de los juzgadores y otros funcionarios jurisdiccionales. Un asunto que nos parece fundamental, sin embargo, porque de él depende que el personal sea elegido por méritos y no por intereses, favores o relaciones familiares, y en consecuencia que se pueda garantizar la independencia, profesionalismo y eficiencia en la impartición de justicia. Pues bien, el fortalecimiento de la carrera judicial era una de las motivaciones de la Reforma Judicial, en particular con la emisión de una Ley de Carrera Judicial.Esta nueva ley nos parece un punto positivo de la reforma[2], ya que, hasta ahora, ninguno de los 33 poderes judiciales (el federal y los estatales) contaba con una ley dedicada a regular exclusivamente y a detalle la carrera judicial. Varios han emitido reglamentos o acuerdos en la materia, pero en la mayoría de los casos sólo se enfocan en algunos procesos de carrera judicial –la capacitación, la evaluación continua o los concursos de oposición– y no en su integralidad, lo cual puede generar incertidumbre jurídica.El anterior es uno de los hallazgos del más reciente estudio que realizamos desde México Evalúa, denominado 20 recomendaciones para consolidar la carrera judicial. Realizadas a partir de una revisión normativa, de fuentes estadísticas y periodísticas, de literatura y estándares internacionales, además de cuatro estudios de caso en los que participaron los poderes judiciales del Estado de México, Guanajuato, Querétaro y Yucatán, estas recomendaciones pueden ser útiles para todos los poderes judiciales, incluyendo el federal. De hecho, otro de nuestros hallazgos es que, aunque se tiene la idea de que el Poder Judicial de la Federación está más consolidado que los locales, no necesariamente es así en cuanto a la carrera judicial.El punto de partida: concursos de oposiciónPor lo que refiere a la selección y promoción de los funcionarios jurisdiccionales, identificamos que cada poder judicial define de manera distinta las categorías que integran la carrera judicial. Generalmente se incluyen los cargos desde actuario hasta juez, pero en algunos casos están excluidos los niveles más bajos –como son los puestos de archivista y técnico u oficial judicial–, y en otros los niveles más altos –los magistrados, en muchos estados–. Nuestra recomendación es que todos los cargos jurisdiccionales pertenezcan a la carrera. Por ello, resulta positivo que la recién aprobada Ley de Carrera Judicial la amplíe para integrar a los oficiales judiciales, los cuales no estaban contemplados hasta ahora. Por otra parte, detectamos que el método de acceso a los cargos de esta carrera tampoco es uniforme, por lo que en algunas ocasiones no garantiza que las personas seleccionadas sean idóneas y obtengan el puesto mediante un proceso meritocrático. Es decir, deja lugar al nepotismo y al intercambio de favores. En ciertos casos –como el Estado de México, Guanajuato y Yucatán–, todos los cargos de la carrera judcial se obtienen mediante concurso de oposición, mientras que en otros se prevén procesos de selección diferenciados según los cargos, que van desde la realización de un concurso hasta la aprobación de un curso o, incluso, la designación directa. Así sucede en Querétaro, por ejemplo, pero también a nivel federal. En el Poder Judicial federal, hasta la fecha, los únicos puestos de la carrera que se concursaban eran los de juez y magistrado, y si bien la nueva ley prevé que se concursen la mayoría de los puestos, también establece que algunos cargos se obtendrán mediante designación directa, como es el caso de algunos secretarios proyectistas de juzgados y tribunales[3], así como de todos los cargos del Tribunal Electoral y de la Suprema Corte, sin que se haya dado una justificación para ello.Pero si bien la Comisión Interamericana de Derechos Humanos preconiza los concursos públicos de oposición como el mecanismo idóneo para designar a los funcionarios jurisdiccionales con base al mérito y capacidades profesionales, identificamos que no existe un consenso en torno a lo que constituye un concurso de oposición[4]. El término es usado indistintamente para nombrar una variedad de procesos que no tienen el mismo grado de rigurosidad, objetividad o transparencia. Algunos de estos concursos dan derecho a una plaza; otros, a un lugar en una lista de la cual se escogerá para llenar ciertos puestos cuando en éstos se abra una vacante. En algunos casos implican dos etapas; otros prevén hasta cinco. En general, la clasificación final es vinculante, pero no siempre es el caso.En el caso federal, la Ley de Carrera Judicial tampoco especifica en qué consisten los concursos de oposición, y entonces no se puede saber el tipo de evaluaciones, las etapas, los encargados de formular los instrumentos o el jurado evaluador.Los artículos 25 a 28 “detallan” que los concursos para jueces y magistrados comprenden la resolución de un cuestionario escrito y las etapas subsecuentes serán las que determine la Escuela Judicial con el apoyo de un comité técnico, y pueden ser “exámenes orales, resolución de casos prácticos, audiencias simuladas, o cualquier otro que permita evaluar la idoneidad de los candidatos” (el énfasis es nuestro). El margen de discrecionalidad que permite la ley nos parece preocupante.Un panorama todavía menos claro es el que se prevé en el artículo 29, que regula los concursos de oposición para el resto de las categorías y únicamente establece que “estarán a cargo de la Escuela Judicial en términos de las bases que determine el Consejo”. No menciona la existencia de evaluaciones ni etapas, y estos concursos no dan derecho a una plaza sino a un lugar en una lista, de la cual los juzgadores tendrían que escoger entre el 10% superior para llenar las vacantes disponibles.De hecho, de acuerdo con varios funcionarios del Consejo de la Judicatura Federal, se prevé que los concursos de oposición que están señalados en la nueva Ley de Carrera Judicial para los puestos desde actuario hasta secretarios impliquen acreditar un curso que dará derecho a integrar una lista, cuyo orden depende de la calificación obtenida en el mismo. Esto está lejos de ser un concurso de oposición claro, objetivo y transparente, al nivel de estándares más estrictos, como los del Poder Judicial del Estado de México[5]. Ésta es una de las razones por las cuales, si bien la Ley de Carrera Judicial representa un avance, nos parece que era todavía mejorable. Lástima que los legisladores no hayan querido tomarse el tiempo para debatir y mejorarla antes de aprobarla. Lástima también que una ley tan importante quede opacada por la inclusión sorpresiva de un transitorio completamente opuesto al espíritu de la misma.______________[1] Esto, de acuerdo con el Artículo 11 de la Ley Orgánica: “El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus integrantes, y tendrá las siguientes atribuciones: (…) XVII. Conocer y dirimir cualquier controversia que surja entre las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y las que se susciten dentro del Poder Judicial de la Federación con motivo de la interpretación y aplicación de los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los preceptos correspondientes de esta Ley Orgánica”.[2] Cabe señalar que de acuerdo con el Transitorio Séptimo del decreto “Dentro de los 18 meses siguientes a la publicación del presente Decreto, el Poder Judicial de la Federación deberá emitir y publicar, en el Diario Oficial de la Federación y en el Semanario Judicial de la Federación, la declaratoria para el inicio de la observancia de las nuevas reglas de la Carrera Judicial contenidas en el presente Decreto.”[3] Esto bajo el argumento de que los juzgadores necesitan contar con secretarios de su confianza. Sin embargo, ello sólo da cuenta de la desconfianza de los propios juzgadores en los concursos de oposición para garantizar la idoneidad y de integridad de las personas seleccionadas.[4] Nuestra propuesta es que el modelo de concurso de oposición tenga las siguientes características:a) una convocatoria pública que determine el número y la naturaleza de las plazas vacantes, así como los criterios de evaluación;b) un jurado independiente del poder político, de los candidatos y de los jefes directos;c) una clasificación de los candidatos admitidos por orden de mérito (que se base en un examen que comprende varias pruebas, que permitan valorar el conocimiento, las competencias, la capacidad profesional, la trayectoria y/o la integridad de los concursantes, y una de las cuales, por lo menos, debería ser escrita y anónima);y d) la obligación, para la autoridad, de transparentar el proceso y respetar dicha clasificación, sin ningún tipo de intromisión política.[5] Sus procesos de selección comienzan con un filtro para ingresar a un curso, el cual se tiene que acreditar para tener derecho a concursar. A su vez, el concurso está compuesto por una serie de evaluaciones, cuya calificación establece el orden de prelación para obtener los cargos objeto del concurso. Además, las personas que obtienen una calificación aprobatoria en el concurso pero no alcanzan un cargo, integran una lista de reserva la cual se usa para llenar vacantes que surjan posteriormente. ■
