Diplomacia federativa binacional. Políticas públicas en materia de migración transnacional de Zacatecas a través de los Planes Estatales 2005-2010/2011-2016

Diplomacia federativa binacional. Políticas públicas en materia de migración transnacional de Zacatecas a través de los Planes Estatales 2005-2010/2011-2016

El Estado de Zacatecas es parte de la región del país caracterizada por ser de tradición migratoria, comprendida por Guanajuato, Michoacán y Jalisco. Esta área presenta los mayores flujos migratorios seculares hacia Estados Unidos, con una tradición migratoria de más de 130 años, la cual ha dejado su impronta en el ámbito demográfico, social, económico, político y cultural, tocando particularmente a cada comunidad de origen. Cerca de 700 000 mil ciudadanos zacatecanos de nacimiento y sus descendientes se encuentran participando del proceso migratorio. Con base en los resultados del Censo de Población y Vivienda 2010, Zacatecas contaba con una población total de 1, 490, 688 habitantes, de los cuales 726, 897 eran hombres y 763 771 mujeres respectivamente. El tamaño promedio de los hogares fue de 4.0 personas, de las cuales el 294, 077 se encontraban con jefatura masculina y 78, 585 con jefatura femenina.[1]

El empleo en el estado de Zacatecas ha sido históricamente precario, la población económicamente activa (PEA) representa una tasa de 56.6.4% respecto de la población total para 2013 y la población económicamente inactiva fue de 43. 4% en ese año. Respecto de la población ocupada por sector de actividad para 2013, destaca que el 32.1% se dedicó actividades primarias, 16.9 % al sector secundario y 50.7% a el sector terciario.[2]

En lo que respecta a otros indicadores que establecen el lugar que ocupa el estado de Zacatecas en cuanto a población migrante, de acuerdo con el Consejo Nacional de Población,[3] el porcentaje de viviendas que reciben remesas fue de 11.04%, la proporción de viviendas con emigrantes a Estados Unidos del quinquenio anterior fue de 4.50%, el 2.33% son viviendas con migrantes circulares del quinquenio anterior, además el 5.56% de viviendas registró migrantes de retorno del quinquenio anterior. El índice de intensidad migratoria[4] es de 2.35 y el grado de intensidad migratoria es muy alto, lo que permite registrar el primer lugar en el contexto nacional.

Como resultado de la migración, las remesas per cápita que recibe el estado de Zacatecas son de las más altas del país, la entidad recibió por este concepto en los últimos siete años 5,217 millones de dólares, desglosados de la siguiente manera:

Cuadro 1. Zacatecas, remesas 2008-2015 (Millones de dólares)
Año Remesas Año Remesas
2008 681, 550 2012 654, 506
2009 573, 295 2013 633.8002
2010 581, 711 2014 700.1671
2011 625, 452 2015 767.2725
Fuente: Banco de México, 2016.[5]

 

Los saldos de la migración internacional han tenido un fuerte impacto social en las familias y lugres de origen. Algunos de ellos son negativos e inciden en los siguientes aspectos:

Demográficos.- Reducen la presencia de los grupos en edad productiva, amplían la proporción de personas de la tercera edad, el éxodo familiar y la jefatura femenina de los hogares.

Económicos.- Generan una fuerte dependencia de las remesas, inducen tendencias inflacionarias (dolarización), encarecen la fuerza de trabajo local y propician el abandono y deterioro de las actividades productivas.

Sociales.- Producen asimetrías en el ingreso de las familias, alientan la fuga de capital humano y profundizan la diferenciación social entre la población migrante y no migrante.[6]

Como respuesta a la problemática anterior, el gobierno del estado de Zacatecas ha abordado la migración internacional mediante acciones y políticas públicas enmarcadas en el Plan Estatal de Desarrollo. Los últimos cuatro gobiernos han incluido sendos apartados sobre el tema de la migración internacional y sus respectivas líneas de acción, cabe acotar que desde el gobernador Arturo Romo hasta Amalia García Medina los universitarios han participado en su confesión.

Políticas Públicas del estado de Zacatecas en materia de migración internacional

El objeto de este artículo es comparar de manera somera los principales aspectos que distinguen o diferencian las acciones y políticas públicas del gobierno de Amalia García (2004-2010) y Miguel Alonso (2010-2016).

Se puede señalar que las políticas públicas constituyen el instrumento social para relacionar las actividades gubernamentales que inciden sobre la sociedad civil y sus diversos actores. Las políticas públicas pueden instituirse como elementos democratizadores. Como lo apuntaron Arias y Herrera (2012: 43), “Las políticas públicas constituyen el engranaje más relevante para promover y encauzar las demandas y las transformaciones en la localidad. Las políticas públicas enmarcan los temas de la agenda del gobierno (definición del problema), establecen los instrumentos para alcanzar dichos temas (diseño), fijan los márgenes de maniobra de la ciudadanía en el tratamiento de todo el tema (implementación) y revelan los grados de consenso o disenso de los logros obtenidos (evaluación/seguimiento)”.

Más aún, recurriendo a las diferentes definiciones sobre política desde la ciencia política, Aguilar (1992, p. 23-24) conjuntó los siguientes componentes:

  1. a) institucional, la política pública es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida en el marco de competencia y es colectivamente vinculante; b) decisorio, la política pública es un conjunto-secuencia de decisiones relativas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades; c) comportamental, implica la acción o inacción, hacer o no hacer nada; pero una política pública es, sobre todo, un curso de acción y no sólo una decisión singular; y d) causal, son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema político y social.

 

De acuerdo con Aguilar, una política es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, que pone en movimiento un conjunto de organizadores. No obstante, es entonces, no sólo lo qué se decide sino lo que hace o deja de hacer (Aguilar, 1992).

 

Casa de la Federación de Clubes Zacatecanos del Sur de California
Casa de la Federación de Clubes Zacatecanos del Sur de California
Reunión de trabajo de la Federación Internacional de Zacatecanos en Los Ángeles (FIZLA)
Reunión de trabajo de la Federación Internacional de Zacatecanos en Los Ángeles (FIZLA)


Elementos para conformar políticas públicas en materia de Migración en Zacatecas

En el caso de zacatecas la participación de los migrantes en el diseño de las políticas públicas de la entidad ha sido fundamental, desde la institucionalización de las remesas colectivas mediante acuerdo político. Comenzó cuando los líderes de la Federación del Sur de California y el gobernador de Zacatecas Genaro Borrego Estrada (PRI, 1986‒92), acordaron en 1986 aportar una cantidad similar a la que los migrantes contribuían para la mejora pública en sus comunidades. La respuesta positiva dio lugar a la creación del Programa 1×1. En segundo lugar, la participación de los distintos ordenes de gobierno en la implementación de las políticas públicas y desarrollo de programas es muy importante. Además, la colaboración y propuestas de la academia y la sociedad civil han incidido en la hechura de las políticas públicas migratorias. De tal manera que en los últimos planes estatales de desarrollo presentan apartados específicos que guían la acción del gobierno en materia migratoria, como se desprende del siguiente cuadro:

 

Cuadro 2. Temática básica en los Planes Estatales de desarrollo 2005-2010/ 2011-2016
Plan Estatal de Desarrollo, 2005-2010.

Amalia García Medina

Plan Estatal de Desarrollo, 2011-2016.

Miguel Alonso Reyes

Temática Temática
Consideración de Estado Binacional
Programa 3×1 Programa 3×1
Proyectos e inversión Productiva Proyectos e inversión Productiva
Educación binacional y Servicios educativos Servicios educativos de reinserción
Defensa de los derechos humanos de los migrantes Derechos humanos de los migrantes en tránsito
Mercado binacional Mercado de la nostalgia
Experiencia laboral adquirida Certificación de habilidades
Fondos económicos nacionales para el desarrollo Fondos semilla de inversión binacionales
Fondos económicos internacionales para el desarrollo Reinserción económica y social de los migrantes
Fondos compensatorios Reinserción laboral de adultos mayores migrantes
Participación política en los 3 órdenes de gobierno Vivienda para migrantes
Política cultural, deportiva e identitaria Política cultural e identitaria
Convenios de salud binacional
Fuente: elaboración propia

 

Destaca entre las acciones del gobierno de Amalia García la transformación institucional del Instituto Estatal de Migración mediante la planeación estratégica, lo que se tradujo en acciones programáticas orientadas hacia la institucionalización de la atención a los migrantes y sus familias. Se adquirió mobiliario de oficina, equipo de cómputo, vehículos, se estableció una red de fibra óptica interna, se creó la página web, guía del migrante y folletería del Instituto. También se estableció un mecanismo de control documental, denominado Sistema Integral de Registro del Migrante Atendido de Zacatecas (SIRMAZ), sistema digitalizado que permite dar seguimiento a las solicitudes de las y los migrantes; el cual se perdió en el sexenio de Miguel Alonso.

Se mejoró sustancialmente la relación con los Clubes y Federaciones zacatecanas radicados en el exterior. Esta mayor coordinación y apoyo permitió etiquetar por primera vez el presupuesto anual del Programa 3 x 1 en el Presupuesto de Egresos de la entidad. Además, se estableció el Programa 4+1, orientado hacia proyectos productivos, con la incorporación de la iniciativa privada. El gobierno de Miguel Alonso continúo con el Programa 3×1 pero descarto proseguir con el Programa 4+1.

Se estrechó la colaboración con las y los migrantes para el desarrollo institucional de sus organizaciones. Para ejemplificar lo anterior, podemos señalar la aportación para la adquisición de la Casa del Zacatecano de la Federación de Forth Worth, Texas. Se contribuyó con recursos económicos para la compra de las instalaciones de la Casa de la Federación del Norte de California y una vivienda para la organización de los zacatecanos en el Distrito Federal. También se brindó apoyo financiero para concluir el crédito hipotecario del Centro Cultural de la Federación de Chicago, Illinois. El gobierno de Miguel Alonso también realizó acciones de apoyo financiero para las distintas organizaciones de migrantes, pero durante su administración no se estableció ninguna casa del migrante en el exterior.

Se instrumentó la presencia del gobierno del estado en Estados Unidos y la frontera,  mediante representantes del Gobierno de Zacatecas en los estados norteamericanos de California, Texas e Illinois, en la Frontera Norte con la oficina de Representación en Tijuana Baja California. El gobernador Alonso continúo con ésta política.

Se consolidó el liderazgo nacional migratorio de Zacatecas con la participación en la vice coordinación del la Comisión de Migración de la Comisión Nacional de Gobernadores (CONAGO) por primera vez y se coordinó durante dos años las Oficinas de Atención al Migrante (CONOFAM) donde se actualizó de la normatividad y se creó la página web de la institución. El gobierno sucesorio continúo con ésta política pero con menor dinamismo.

En el marco estatal, se crearon e institucionalizaron diversos programas para la atención de los migrante, entere los cuales destacan:

Las Oficinas Municipales de Atención a Migrantes en 20 municipios, mediante Decreto Legislativo y con estrecha vinculación con los Diputados Migrantes de Zacatecas, para dar cumplimiento al decreto #363, que creó las Direcciones Municipales de Atención a Migrantes. La política continua vigente y se incrementó el número de oficinas municipales.

La creación a nivel nacional de Fondo de Apoyo a Migrantes “Por los que Regresan” el año 2008. Propuesto por Amalia García a la CONAGO y Congreso Federal para el apoyo a los migrantes que retornaron al país en virtud de la crisis económica de los Estados Unidos y el recrudecimiento de la política anti migratoria del país vecino. Cabe mencionar que este Programa fue dotado con un presupuesto de 300 millones de pesos y a nuestra entidad correspondieron 24 millones durante el primer ejercicio. El programa aún está vigente.

El gobierno del estado creó el Programa de Apoyo Solidario a Trabajadores Ex braceros Zacatecanos, periodo 1942-1964. Se estableció un fideicomiso y un Comité Técnico por parte de la LIX Legislatura del Estado, para distribuir la asignación presupuestal de un fondo de $ 12,000.000.00 el cual se instrumentó en tres ocasiones. La administración subsecuente interrumpió en algunos ejercicios fiscales el programa, lo cual provocó inconformidad en las organizaciones de migrantes quienes realizaron múltiples protestas.

Se instrumentó por primera vez el Programa Agropecuario de Atención a Zacatecanos en el Exterior (tianguis agropecuario), con el objeto de realizar en los Estados Unidos rifa de instrumentos agropecuarios subsidiados estatalmente, para familiares de migrantes en Zacatecas. El propósito es impulsar su participación en la inversión de infraestructura básica y equipamiento agrícola para las comunidades de origen con la adquisición de maquinaria, ganado e implementos utilizados en la producción agropecuaria local. El programa continúa su vigencia con incremento presupuestal

Migración y Salud mental. En este rubro se instrumentaron distintos programas y se impulsó la investigación académica en materia de salud mental de los migrantes y sus familias con la Universidad autónoma de Zacatecas.

Institucionalización del programa para el pago de pensión del Seguro Social Norteamericano, en colaboración con la Oficina de Beneficios Federales del Consulado Norteamericano de Guadalajara, para quienes laboraron en los Estados Unidos por más de diez años y utilizaron un número de seguro social valido. El programa continúa en la actualidad.

Se creó el Museo de las Migraciones en el año 2009 ubicado en el  Palacio de las Convenciones. Su acervo lo constituían aproximadamente 600 piezas provenientes de más de 30 colecciones públicas y privadas. La administración del gobernador Miguel Alonso lo eliminó.

Otras actividades institucionalizadas como el Programa Binacional de Educación Migrante y el Programa Paisano continúan en la actualidad y forma parte de las políticas públicas de migración internacional.

Como colofón se puede señalar que la praxis política y administrativa de ambos gobernantes difirió en aspectos sustantivos; Amalia García se propuso establecer acciones y políticas públicas migratorias específicas, además de fomentar, fortalecer, promover  los derechos humanos y laborales de los migrantes y sus familias en estrecha relación con organismos gubernamentales y no gubernamentales a nivel nacional e internacional. Lo anterior marca una notoria diferencia con sus sucesor, quien básicamente continuó la política migratoria establecida con anterioridad por distintos gobernadores.

 

En el ejercicio del  gobernador Alonso destaca el establecimiento del Programa Corazón de Plata, que reúne a familias indocumentadas,  la transformación del Instituto  de Migración en la Secretaria del Zacatecano Mígrate y la aprobación de la Ley para el voto extraterritorial de los migrantes zacatecanos.

Finalmente podemos señalar que el estado de Zacatecas practica un especie de diplomacia federativa binacional, que implica un dialogo con entre los distintos órdenes de gobierno en México y en los Estados Unidos, con ciudadanos y organizaciones migrantes, además de la colaboración y vinculación con instituciones internacionales y nacionales.

Referencias

Aguilar, L. (1992). La hechura de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa.

Arias, D. y Hugo H. (2012). “Entre políticas gubernamentales y políticas públicas. El ciclo de las políticas de desarrollo del gobierno del Estado de Michoacán, 2003-2010”. México: Instituto Nacional de Administración Pública, A. C.

 

[1] INEGI, Perspectiva estadística de Zacatecas, 2012. Recuperado el 25 de febrero de 2015 de

http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/integracion/estd_perspect/zac/Pers-zac.pdf

[2] INEGI, Perspectiva estadística de Zacatecas, 2014. Recuperado el 28 de febrero de 2015 de

http://www.inegi.org.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/integracion/estd_perspect/mar_2014/zac/702825059682.pdf

[3] Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, muestra del diez por ciento del Censo de Población y Vivienda 2010. Recuperado el 25 de febrero de 2012 de

http://www.conapo.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=325&Itemid=251

[4] Consejo Nacional de Población (2012). Índice de intensidad migratoria México-Estados Unidos. Recuperado el 24 de febrero de 2012 de www.conapo.gob.mx/work/models/CONAPO/intensidad_migratoria/pdf/IIM_Generales.pdf

[5] Banco de México, Remesas familiares, 2015. Recuperado el 28 de octubre  de 2015 de

http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?accion=consultarCuadro&idCuadro=CE100&sector=1&locale=es

[6] Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010.

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