Democracia y calidad de gobierno en los municipios de México

Democracia y calidad de gobierno en los municipios de México

Durante casi siete décadas, el régimen político mexicano no fue considerado una democracia. De hecho, el famoso novelista peruano Mario Vargas Llosa se refería a nuestro país como “la dictadura perfecta” debido, fundamentalmente, a la falta de competencia inter-partidista, a la extrema centralización del poder político en la figura presidencial y a la manipulación de los resultados electorales para asegurar el triunfo del PRI. Sin embargo, a partir de 1997, el panorama político mexicano cambió drásticamente al perder el PRI, por primera vez, la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y, tres años más tarde, el control de la presidencia de la república. Pese a que en la actualidad, la alternancia y la competencia electoral se han convertido en hechos totalmente normales en la mayor parte de las regiones del país, los mexicanos están sumamente insatisfechos con el desempeño de la democracia. Por ejemplo, según datos de Latinobarómetro, a inicios de la década del 2000 más de 60% de la gente estaba de acuerdo con que “la democracia es mejor que cualquier otra forma de gobierno”, pero este resultado ha ido en declive: en 2015 solo 48.4% estaba de acuerdo con dicha afirmación. De hecho, la satisfacción con la democracia en México es inferior en comparación con otros países de América Latina: en 2015, 78.1% de los mexicanos reportaron no estar ni siquiera satisfechos a secas con la democracia, mientras que en Brasil y Argentina se manifestó en ese sentido 72.4% y 45.5%, respectivamente.

¿Quién es responsable de que la democracia mexicana tenga hoy tal descrédito? La respuesta es compleja, pero es muy probable que los gobiernos emanados de elecciones democráticas –provenientes de todos los partidos- tengan una gran parte de esa responsabilidad, principalmente los gobiernos  municipales. Recordemos que los municipios fueron los primeros en experimentar el fenómeno de la alternancia partidista desde mediados de la década de los ochenta y que, al mismo tiempo, se beneficiaron de un proceso de descentralización político-administrativa, la cual los dotó de importantes responsabilidades en la prestación de servicios públicos básicos; atribuciones regulatorias en materia de urbanización y una mayor participación en la operación de programas federales de desarrollo social. Si esto no fuera suficiente, los gobiernos municipales han decidido involucrarse –quizá debido al incentivo genrado por un entorno electoral competitivo- cada vez más en áreas de política pública que van mucho más allá de lo que les marca el artículo 115 de la constitución nacional, por ejemplo en políticas para la creación de empleos, en la provisión de servicios de salud y educación, en el fomento de proyectos productivos para mujeres y un largo etcétera. El problema es que los gobiernos municipales no han estado suficientemente preparados para enfrentar el reto de gobernar sociedades cada vez más complejas, con los instrumentos idónos para incidir con efectividad en áreas importantes de política pública, y bajo condiciones de competencia electoral. Dicho en otros términos, el talón de Aquiles de los municipios mexicanos es su débil capacidad institucional.

Muchos de los procesos de los gobiernos municipales de México se realizan con un nivel bajo de institucionalización. Es decir que no existe una estructura de reglas y procesos que den estabilidad a las actividades  de los gobiernos municipales.  Lo anterior se explica por dos factores:  la corta duración del periodo gubernamental de los ayuntamientos que parece ser insuficiente para el establecimiento de un programa sólido; y la prohibición de reelección consecutiva que durante décadas ha sido un desincentivo a las decisiones y programas con efectos de largo plazo.  Un ejemplo de la ineficiencia institucional de los municipios es su poca capacidad reglamentaria. Según datos del  Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales del INEGI, hay un número considerable de gobiernos municipales que no cuenta con instrumentos normativos para regular importantes aspectos como  la protección civil, la obra pública municipal o la zonificación y el uso de suelo. Otro ejemplo de la debilidad institucional municipal es la ausencia de un servicio profesional de carrera en las administraciones públicas, lo cual da lugar a que  el empleo público de las burocracias municipales sea una decisión discrecional de los alcaldes y no garantice un perfil profesional adecuado para el cumplimiento de sus responsabilidades. Para el 2008 solo 28% de los municipios contaba con un servicio profesional.

Además de su baja institucionalización, los gobiernos municipales no generan ingresos fiscales propios. En la actualidad, México es una de los sistemas fiscales más centralizados en el mundo, pues el gobierno federal recauda 80% de todos los ingresos públicos. A pesar de ello, desde mediados de los ochenta, los municipios recibieron la responsabilidad de cobrar el impuesto predial como una alternativa para financiar las nuevas responsabilidades de gasto que fueron recibiendo.  Sin embargo, los resultados no han sido nada alentadores, pues la recaudación del predial en México representa tan solo 0.13% del PIB, mientras que países de tamaño equivalente la recaudación del predial representa más de 3% del PIB. Por lo tanto, los gobiernos municipales son altamente dependientes de los recursos de otros órdenes de gobierno, pero sobre todo del gobierno federal. Resulta muy extraño que los municipios quieran involucrarse cada vez más en nuevas áreas de política pública sin antes fortalecer su recaudación propia.

 

Otro problema importante de es que los gobiernos municipales no son muy permeables a la influencia de las preferencias ciudadanas para la hechura de sus políticas públicas, pese a que, en teoría, son la instancia a la cual los ciudadanos acuden con mayor frecuencia, en comparación con las instancias estatales y federales. Una encuesta realizada en 2006 por Parás y Coleman muestra que la mayor parte de las personas encuestadas (70%) consideraba que los gobiernos locales ponían poca o ninguna atención a las demandas cotidianas de los ciudadanos..Por otra parte, hay estudios que muestranpocas estrategias específicas para estructurar la participación ciudadana en la gestion municipal.  Los mecanismos que se utilizan con mayor frecuencia son aquellos a los cuales los gobiernos están obligados a establecer para obtener recursos de otras órdenes gubernamentales, por ejemplo los comités de planeación de desarrollo municipal.  Sin embargo, otros métodos, sobre todo aquellos que implican una participación más sofisticada por parte de los ciudadanos como la evaluación y supervisión de la gestión  gubernamental, se utilizan con  mucha menor frecuencia. Sin duda, lo anterior contribuye a la pérdida de confianza de la población en sus autoridades municipales.

Finalmente, quienes nos hemos dedicado a estudiar el desempeño gubernamental a escala municipal en México hemos encontrado evidencia muy sólida que indica que los gobiernos municipales no han sido eficaces en cumplir con una de sus funciones primordiales: la provisión de servicios de infraestructura básica como el agua potable y el drenaje, atribuciones que sí están explícitamente incluidas en la constitución mexicana como parte de las responsabilidades de los municipios. Por ejemplo, los recursos que el gobierno federal transfiere año con año a los municipios para que éstos los inviertan en proyectos de infraestructura social básica no parecen haber contribuido mucho a aumentar la cobertura de agua y drenaje de las viviendas, pese a que todavía hay localidades que padecen serias carencias de estos servicios. Este resultado puede reflejar un alto grado de indolencia por parte de las autoridades municipales, pero también implica que el principal obstáculo para mejorar los servicios básicos son los altos niveles de dispersión poblacional que caracterizan a una buena parte del territorio nacional, ya que resulta muy costoso llevar servicios a comunidades aisladas, sobre todo en el medio rural.

La discusión anterior muestra claramente que la democracia electoral no necesariamente conduce a que los gobiernos se desempeñen con una mejor calidad, sobre todo tratándose de los gobiernos municipales de México. Contar con elecciones libres, competidas y abiertas a la pluralidad y la alternancia no garantiza que los gobiernos sean permeables a las preferencias ciudadanas;tampoco que sus decisiones se tomen con adecuadas dosis de imparcialidad, sique los políticos electos tengan la disposición de capacitar y profesionalizar a sus cuadros administrativos para mejorar la efectividad en el logro de objetivos públicos. Por tanto, resulta muy claro que las ventajas de la democracia electoral deben complementarse con otro tipo de reformas que produzcan gobiernos de mayor calidad.

¿Qué cambios podrían impulsarse para lograr tales propósitos? En primer lugar, es necesario que los ciudadanos estén mejor informados de de cómo sus gobiernos deciden y actúan. Es decir, se requiere de una política de acceso a la información pública que no se limite a revelar lo que un gobierno hace y cuánto gasta sino que obligue a las autoridades a exponer las razones de fondo de sus decisiones, a explicar por qué se tomó una decisión y no otra y qué resultados concretos y medibles se derivaron de ellas. En segundo lugar, el aparato gubernamental debe de liberarse de la interferencia del clientelismo político-electoral, promoviendo leyes tendientes a la profesionalización de las administraciones públicas donde el mérito y el desempeño sean los criterios principales de acceso y permanencia.  Finalmente, debe existir una mayor correspondencia entre el gasto público y la recaudación, responsabilizando de manera suficiente a los gobiernos locales a asumir el costo de sus decisiones.

 

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