■ Profundizaría inequidad del sistema fiscal ya que los impuestos indirectos tienden a ser regresivos
■ Una modernización fiscal, con más impuestos en compras de bienes y servicios suntuarios, plantean
Una estrategia económica de desarrollo sostenido con equidad es inviable sin un Estado que cumpla eficazmente sus responsabilidades en la promoción activa del bien común (en los ámbitos de la salud pública, la formación de recursos humanos, la infraestructura, la investigación científico-técnica, la erradicación de la pobreza y el fortalecimiento de la cohesión social, la preservación de nuestros recursos naturales y el mejoramiento del ambiente, la procuración del crecimiento sostenido del producto nacional y del empleo, así como en el fomento de las ramas industriales, agropecuarias y de servicios con mayor relevancia para el presente y el futuro de la economía nacional).
Por eso, la construcción de un sistema tributario moderno, capaz de proveer al Estado recursos suficientes para el cumplimiento cabal de sus responsabilidades en el desarrollo nacional, constituye una de las mayores prioridades de la nación. Actualmente, México se encuentra muy por debajo de numerosos países –referidos frecuentemente como ejemplos de desarrollo económico y humano– en términos de carga tributaria como porcentaje del PIB. De acuerdo con las más recientes cifras definitivas de la OCDE, los ingresos tributarios del gobierno general (gobierno central más gobiernos locales, incluyendo contribuciones a la seguridad social) representaron, durante el quinquenio 2004-2008, 43.6 por ciento del PIB en Francia, 42.1 por ciento en Italia, 47.8 por ciento en Suecia, 35.8 por ciento en el Reino Unido, 35.6 por ciento en Alemania, 33.1 por ciento en Canadá, 25.1 por ciento en Corea del Sur, 35.5 por ciento en España, etcétera, mientras que en México sólo significaron 18.5 por ciento del PIB. De hecho, México destaca como el país con más baja recaudación tributaria dentro de la OCDE, incluso por debajo de Turquía, y nuestra tributación apenas alcanza la mitad del promedio de los países miembros de la OCDE, que asciende a 35.1 por ciento del PIB.
La base material para que el Estado mexicano cumpla eficazmente sus responsabilidades en el desarrollo humano, económico y ambiental, es inferior a los parámetros internacionales considerados ejemplares. Más aun, incluso en relación con casi todos los países latinoamericanos, es notoria la pobre recaudación tributaria de México: de acuerdo con cifras de la CEPAL, durante el quinquenio 2004-2008, los ingresos tributarios del gobierno general representaron 34.4 por ciento del PIB en Brasil, 30.7 por ciento del PIB en Argentina, 23.1 por ciento en Costa Rica, etcétera.
A la estrechez de la base material para que el Estado cumpla sus responsabilidades en el desarrollo, se agregan, la notoria ineficiencia y la enorme corrupción en el ejercicio del gasto público. Por eso, es necesaria una reforma integral de toda la hacienda pública, que incluya eficaces sistemas de transparencia, rendición de cuentas y auditoría social, no sólo para asegurar la probidad en el ejercicio del gasto público, también su eficiencia y concordancia con el interés general de la nación. Hay que subrayarlo: no es que el Estado pueda cumplir cabalmente sus funciones simplemente mediante economías en el gasto público consistentes en: 1) reducir los sueldos y prerrogativas de los altos funcionarios; 2) recortar el gasto corriente en áreas donde es redundante o innecesario, a fin de reasignarlo hacia las prioridades del desarrollo, y 3) moralizar la administración pública, eliminando o reduciendo significativamente la corrupción. Es indudable que estos tres conjuntos de acciones deben realizarse por razones de equidad, eficiencia y credibilidad de la administración pública. Sin embargo, los requerimientos de inversión y gasto público asociados a las funciones modernas del Estado son tan grandes, que las indicadas economías resultarían insuficientes para liberar los recursos que el Estado requiere para el cumplimiento cabal de sus funciones.
Para evolucionar hacia una estructura fiscal moderna, convergente con los países más exitosos, México debe afrontar un reto triple: incrementar la recaudación (por lo menos en 10 puntos porcentuales del PIB), elevar la eficiencia, calidad y productividad del gasto público y, superar las inequidades del sistema impositivo mexicano, logrando un mejor reparto social de la carga tributaria y una mejor asignación territorial de la recaudación y del poder tributario.
Sin duda, la elevación de la recaudación fiscal en 10 puntos porcentuales del PIB, durante los próximos 10 años, es un objetivo factible. Italia incrementó los ingresos tributarios del gobierno general de 26.14 por ciento del PIB en 1979, a 40.6 por ciento en 1992, y en España el aumento fue de 22 a 33.8 por ciento del PIB durante el mismo lapso.
En Costa Rica la recaudación tributaria del gobierno saltó de 16.8 por ciento en 1980 a 22 por ciento del PIB en 1995.
Entre las opciones de política tributaria que se han propuesto para elevar la recaudación, los impuestos progresivos sobre el ingreso constituyen el mejor de los caminos. Si bien el rezago fiscal de México es enorme en la relación recaudación total/PIB (18.5 por ciento del PIB, contra 35.1 por ciento del PIB en promedio entre los países miembros de la OCDE), es aún mayor en la recaudación de impuestos directos sobre el ingreso, que en México apenas constituyeron 4.7 por ciento del PIB durante el quinquenio 2004-2008, contra 12.5 por ciento en promedio entre los países de la OCDE, 16 por ciento del PIB en Canadá y 12.5 por ciento en Estados Unidos, para no hablar de Dinamarca o Noruega, donde representaron 29.8 y 21.3 por ciento del PIB, respectivamente.
Además, nuestro rezago fiscal es también enorme en materia de impuestos sobre la propiedad (0.3 por ciento del PIB en México contra 1.9 por ciento del PIB en promedio dentro de la OCDE), así como en materia de contribuciones a la seguridad social, que en México apenas alcanzaron 2.8 por ciento del PIB durante el quinquenio 2004-2008, contra 8.9 por ciento del PIB en el promedio de la OCDE.
En cambio, los impuestos indirectos –que comprenden el IVA y los impuestos especiales sobre bienes y servicios, incluyendo combustibles, tabacos, etcétera– en México ascendieron a 10.4 por ciento del PIB, más del doble que los impuestos indirectos en Estados Unidos (4.7 por ciento del PIB) y superiores a los de Canadá (8.2 por ciento del PIB).
En consecuencia, una reforma tributaria basada en la elevación general de las tasas de IVA debe ser descartada, porque profundizaría la inequidad del sistema fiscal mexicano en virtud de que los impuestos indirectos tienden a ser regresivos, es decir, disminuyen el porcentaje de la renta a medida que ésta aumenta. Por esta razón, la mayoría de los países de la OCDE han optado por tasas de IVA diferenciadas. Aunque teóricamente el IVA debería recaudarse utilizando preferentemente una sola tasa, a fin de “permitir la neutralidad del impuesto en relación con las elecciones de los productores y de los consumidores, y simplificar la gestión del impuesto tanto para las administraciones fiscales como para los contribuyentes, en la práctica la mayoría de los países han preferido una tasa de IVA normal aplicable a la mayor parte de los bienes y una tasa reducida para ciertos productos, tales como los artículos alimenticios de primera necesidad, los libros y los productos farmacéuticos.
De hecho, según las más recientes cifras, 31 de los 34 países miembros de la OCDE tienen tasas reducidas de IVA inferiores a la normal, con la particularidad de que la tasa cero se aplica en 14 de los 34 países de la OCDE. Además para la redistribución de las rentas, muchos países han optado por gravar fuertemente ciertos productos, tales como los coches de gran cilindrada, las pieles, las joyas y el caviar, así como ciertos servicios como los espectáculos y hoteles de lujo.
Pero el principal argumento en favor de tasas múltiples es que con la aplicación de tipos reducidos a los productos de primera necesidad, que representan una parte relativamente importante del consumo de los perceptores de rentas bajas, es posible reducir la carga fiscal que pesa sobre estas familias. Por consiguiente, una reforma modernizadora del régimen de IVA en México solamente debería realizarse aplicando tasas más elevadas a las compras de bienes y servicios suntuarios.
Pero el camino realmente ancho para una reforma tributaria capaz de afrontar el reto de incrementar considerablemente la recaudación tributaria, y al mismo tiempo lograr una mayor equidad fiscal, se ubica en los impuestos progresivos sobre el ingreso. Se ha argumentado que el alza de las tasas máximas del ISR nos haría perder competitividad como país, e inhibiría la entrada de capitales extranjeros. No es exacto: si la competitividad de las naciones y la localización o residencia de empresas y personas dependieran de las tasas de ISR, los países desarrollados habrían dejado de ser competitivos y se habrían ya despoblado. De hecho, las tasas máximas de ISR para empresas o corporaciones –de acuerdo con las más recientes cifras consolidadas resultaron ser de 39.2 por ciento en Estados Unidos, de 34.4 por ciento en Francia, de 39.5 por ciento en Japón, etcétera, mientras que en México la tasa de ISR empresarial fue de 30 por ciento.
Además, en todos los países realmente representativos de la OCDE existe la discutiblemente denominada “doble tributación”: la empresa paga impuestos sobre sus ganancias o utilidades (antes de distribuir dividendos) y los accionistas pagan impuestos netos sobre sus ingresos por dividendos, mientras que en México estos ingresos personales no tienen gravamen neto. Así, la tasa neta de impuesto personal sobre dividendos es de 35.6 por ciento en Francia, de 26.4 por ciento en Alemania, de 41 por ciento en Irlanda, de 36.1 por ciento en el Reino Unido, de 42 por ciento en Dinamarca, de 31.1 por ciento en Corea del Sur, de 28.2 por ciento en Canadá, de 21.2 por ciento en Estados Unidos, entre otros; y sólo en tres países de la OCDE, la tasa neta de impuestos personales sobre dividendos es cero.
Desde luego, las tasas máximas de ISR para ingresos personales son también más altas en los países desarrollados, en la mayoría de los cuales se aplica además del ISR del gobierno central, un ISR provincial o local. Sumando ambos, en su caso, las tasas máximas de ISR personal en 2010 fueron de 46.4 por ciento en Canadá, de 47.5 por ciento en Alemania, de 43 por ciento en España, de 41.7 por ciento en Estados Unidos, de 42.7 por ciento en Irlanda, de 47.3 por ciento en Japón, etcétera, mientras que en México el ISR fue de 30 por ciento.
Pero atención: hay que revisar también la progresividad del ISR. Mientras que el ingreso gravable anual a partir del cual las personas pagan la tasa máxima de ISR es de 316 mil 456 dólares estadunidenses (usd) en Alemania, de 373 mil 650 usd en Estados Unidos, de 88 mil 333 usd en Francia, de 94 mil 937 usd en Italia, de 78 mil 195 usd en España, en México las personas pagan la tasa máxima de ISR a partir de un ingreso gravable anual de 30 mil 811 usd, de modo que el contribuyente mexicano con ingresos poco distantes de la línea de la pobreza, paga la misma tasa de ISR que Carlos Slim, el hombre más rico del mundo. Hay que corregir esta inequidad.
También hay que corregir la enorme inequidad territorial del sistema fiscal mexicano. Mientras que en Estados Unidos el gobierno central recaudó 54.2 por ciento de los ingresos tributarios durante el quinquenio 2004-2008 (sin considerar las contribuciones a la seguridad social), los gobiernos estatales de ese país recaudaron 26.7 por ciento y sus gobiernos locales 19.1 por ciento.
En Canadá, las cifras fueron 47.8, 42.1 y 10.1 por ciento, respectivamente. En México, en cambio, el gobierno central recaudó 96.2 por ciento de la tributación; nuestros gobiernos estatales recaudaron 2.4 por ciento, y los municipales 1.2 por ciento. En Brasil, durante el mismo quinquenio, 63 por ciento de la recaudación correspondió a Gobierno federal y 37 por ciento a los gobiernos subnacionales, y en Argentina las cifras fueron 54.5 y 45.5 por ciento, respectivamente.
Ciertamente, la tremenda inequidad territorial en el ámbito fiscal no sólo es indicador de pobreza democrática, sino también es causa de ineficiencia recaudatoria
Por eso, nuestra reforma fiscal integral debe ampliar las facultades recaudatorias de los estados y municipios, sin demérito de mejorar la redistribución territorial de la recaudación fiscal de Gobierno federal. A la luz de las realidades antes resumidas, los cursos de acción que permitirían a México evolucionar hacia una estructura fiscal moderna pueden resumirse en los siguientes:
Primero: ampliar la base de contribuyentes y de ingresos sujetos a tributación. Las posibilidades recaudatorias en esta dirección son enormes:
1) gravar los dividendos distribuidos entre los accionistas de las empresas como se hace, bajo diversas modalidades, en los países desarrollados; 2) gravar las ganancias bursátiles obtenidas por personas físicas, como ocurre en los países desarrollados; 3) gravar las herencias con elevadas progresividades, como se hace también en gran parte del mundo; 4) gravar, en general, las ganancias de capital de las personas físicas, como también se hace en los países industrializados; 5) gravar al capital golondrino extranjero; 6) gravar las transferencias de capitales mexicanos al exterior, y 7) incorporación de la grande y mediana “economía informal” al régimen tributario.
Segundo: mejorar considerablemente la fiscalización y combatir resueltamente la evasión fiscal (recuérdese que diversas estimaciones sitúan la evasión entre 40 y 60% de la recaudación). Para ello es necesario: 1) considerar invariablemente como grave el delito de defraudación fiscal, cuando se trate de montos mayores al equivalente de 200 mil UDI, o de 100 mil unidades cuando se realice mediante el uso de maquinaciones. Ciertamente, habrá que precisar el marco jurídico y moralizar la administración a fin de evitar aplicaciones discrecionales por la autoridad hacendaria; 2) castigar a los funcionarios corruptos, a fin de otorgar credibilidad al combate a la corrupción y a la evasión fiscal; 3) crear un verdadero servicio civil de carrera con base en los méritos (que premie a los funcionarios eficientes y elimine los padrinazgos políticos) y someter la incorporación de nuevo personal a rigurosos concursos de oposición; 4) establecer un eficiente sistema computacional de registro de la información tributaria, que posibilite el cruce de fuentes y permita una selección verdaderamente al azar de personas físicas y de personas morales a ser auditadas, evitando las auditorías discrecionales.
Tercero: simplificación y racionalización de la legislación tributaria, eliminando o corrigiendo gran parte de las exenciones tributarias y de regímenes especiales que generan distorsiones y múltiples canales de elusión tributaria.
Por ejemplo, el régimen de consolidación fiscal para grupos de empresas debe ser simplemente suprimido (por ser un importante mecanismo de elusión fiscal de grandes corporaciones, incluso transnacionales); asimismo, el régimen simplificado que se aplica a las empresas de transporte terrestre y agropecuarias, sin distinguir grandes compañías de transporte de pequeños transportistas, o grandes agrobussines de pequeñas granjas campesinas, debe ser sustancialmente corregido. En general, una eficiente simplificación y racionalización de la legislación tributaria debe facilitar a los contribuyentes el pago de sus impuestos y poner candados a las prácticas contables que reducen a niveles ridículos las ganancias gravables de las empresas.
Cuarto: acentuar significativamente la progresividad del impuesto sobre la renta, preferentemente mediante la introducción de impuestos locales sobre el ingreso, análogos a los impuestos estatales o provinciales sobre los ingresos vigentes entre los otros dos socios del TLCAN.
Quinto: introducir una mayor diferenciación en las tasas de IVA, de manera que las tasas que gravan los bienes y servicios suntuarios (o de consumo prácticamente restringido al decil de más altos ingresos) sean muy superiores a las tasas que gravan los satisfactores de consumo generalizado, además de mantener la tasa cero o la exención para los bienes y servicios de primera necesidad. Ciertamente, esta diferenciación complica el sistema del IVA; pero la experiencia internacional indica que no hay que sacrificar la equidad tributaria en aras de una simplificación administrativa: prácticamente todos los países de la OCDE que cuentan con régimen de IVA –con excepción de Japón y Chile– tienen tasas diferenciadas.
Como criterio general, cabe observar que el temor de que el incremento de las tasas de IVA para bienes y servicios suntuarios o el aumento de las tasas marginales de ISR resulte contraproducente para los fines recaudatorios, por provocar una mayor evasión en el pago de impuestos, carece de fundamento.
Sexto. Otorgar mayores facultades tributarias a los estados y municipios; e incrementar la eficiencia recaudatoria de las administraciones fiscales subnacionales. Por una parte, es necesario aprovechar el potencial tributario de los impuestos típicamente recaudados por los gobiernos subnacionales (por ejemplo, en Estados Unidos los impuestos subnacionales sobre la propiedad representaron 2.9% del PIB nacional durante el periodo 2004-2008; en Canadá, significaron 3.4 por ciento; en Brasil, 1.47 por ciento del PIB; en Argentina, 1.53 por ciento del PIB, mientras que en México apenas alcanzan 0.3 por ciento del PIB).
Por otra parte, es necesario introducir impuestos estatales sobre el ingreso, como ordinariamente se hace en los países federales: en Estados Unidos los gobiernos subnacionales recaudan 19.4 por ciento del ISR nacional; en Canadá, 36 por ciento; en Argentina, 39.7 por ciento del ISR nacional, mientras que en México el ISR estatal es 0 por ciento. (De hecho, la Ley de Ingresos para 2005, aprobada por el Congreso de la Unión, otorgó a los gobiernos de los estados la facultad de establecer impuestos sobre el ingreso con tasas de 2 a 5 por ciento sobre la misma base del ISR federal para personas físicas. Pero sólo algunos estados aprovecharon la opción: para que realmente se aplique con carácter general hay que hacer obligatorio el ISR estatal por ley federal).
Mediante los cursos de acción antes resumidos –además de otras importantes– es perfectamente factible superar el rezago tributario de México, elevando la recaudación fiscal por lo menos en diez puntos porcentuales del PIB durante los próximos diez años y, al mismo tiempo, construir un sistema tributario más equitativo tanto en el reparto social de la carga tributaria como en la distribución territorial de la recaudación. Hay que hacerlo por el bien de las actuales y las futuras generaciones.
Para fortalecer la cohesión social y el desarrollo humano de nuestra nación, una palanca primordial consiste en la construcción de un sistema fiscal que cumpla eficazmente las funciones redistributivas como lo hace la fiscalidad en los países desarrollados.
Hace tres años, en su entrega de Perspectivas económicas de América Latina 2009, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos analizó los sistemas fiscales de nuestra región, destacando su escaso efecto redistributivo en comparación con los sistemas fiscales de los países desarrollados miembros de la OCDE, que consiguen una notable redistribución del ingreso.
Para los ingresos de mercado –es decir, antes de impuestos y transferencias fiscales–, en los países europeos miembros de la OCDE el coeficiente de Gini (que mide la desigualdad en la distribución del ingreso: conforme más próximo a cero resulta, menor es la desigualdad) asciende a 0.476, mientras que para los ingresos disponibles –es decir, después de impuestos y transferencias–, el coeficiente de Gini se reduce a 0.282 (en los países norteamericanos miembros de la OCDE, excepto México, los Gini son: 0.485 y 0.350, respectivamente).
En contraste, en América Latina el coeficiente de Gini para los ingresos de mercado ascendió a 0.516, mientras que el Gini después de impuestos y transferencias apenas se redujo a 0.496. Ergo, es casi inexistente la redistribución fiscal. La causa de este paupérrimo desempeño redistributivo radica no sólo en la baja recaudación respecto al PIB, sino principalmente en la estructura de la tributación.
En América Latina, ésta se basa principalmente en impuestos indirectos (sobre bienes y servicios), que representan 10.34 por ciento del PIB, cifra próxima al promedio de la OCDE (11.16 por ciento del PIB).
En contraste, los impuestos sobre la renta sumados a las contribuciones a la seguridad social apenas constituyen 7.78 por ciento en América Latina, contra 22.17 por ciento del PIB en el promedio de la OCDE. Esta diferencia explica por sí sola 88 por ciento de la brecha tributaria entre ambos grupos de países. Para México, las cifras de la OCDE son las siguientes: como porcentaje del PIB, los ingresos tributarios, representan 19.93 por ciento del PIB; los impuestos indirectos –sobre bienes y servicios– alcanzan 11.29 por ciento del PIB, mientras que los impuestos sobre la renta y las contribuciones a la seguridad social apenas suman 7.94 por ciento del PIB.
Como resultado, la redistribución fiscal es casi inexistente: el coeficiente de Gini antes de impuestos y transferencias es de 0.510 y apenas desciende a 0.494 después de la redistribución fiscal.
La prevalencia de sistemas fiscales basados en impuestos indirectos, que no reducen la desigualdad, deriva de la enorme concentración de la riqueza y el poder político. Hasta el Banco Mundial lo ha reconocido: “Un nivel elevado de desigualdad económica y política suele crear instituciones económicas y mecanismos sociales que favorecen sistemáticamente los intereses de quienes tienen más influencia”.
Por eso, las reformas orientadas a reducir la desigualdad a través de impuestos progresivos sobre el ingreso suelen toparse con formidables obstáculos. Sin embargo, la historia universal muestra que es factible romper estos círculos viciosos de desigualdad. De hecho, los países desarrollados no vinieron al mundo con sus sistemas hoy vigentes de redistribución fiscal. Hasta comienzos del siglo 20, Francia, Reino Unido y otros países hoy desarrollados tenían elevados niveles de desigualdad.
Es una buena noticia: la tremenda desigualdad y la ausencia de un sistema fiscal redistributivo no son condena divina. La experiencia de los más ejemplares países desarrollados demuestra que es factible la construcción de fuertes coaliciones políticas comprometidas con una tributación progresiva como camino seguro hacia la equidad y el desarrollo. Desde luego, para construir la amplia base de apoyo social y político que haga factible una modernización tributaria integral, la conformación efectiva de un sistema nacional integrado de transparencia, rendición de cuentas y auditoría social es elemento nodal de la reforma. Es, a la vez, atributo esencial de un sistema político realmente democrático.
