La semana pasada visitó nuestra ciudad una de las más reconocidas autoridades académicas en materia de organización gubernamental, el doctor Luis F. Aguilar Villanueva, a quien conocí en la década de los años noventa cuando se desempeñaba como subsecretario de gobernación y yo participaba como secretario electoral en el CEN del PRD bajo la presidencia de Porfirio Muñoz Ledo. Desde mi punto de vista, una de las principales enseñanzas que dejó su estancia entre nosotros es su conclusión de que la transición democrática de México, en la que ambos participamos muy de cerca, no ha arrojado los beneficios esperados por la mayoría de los mexicanos debido a que la forma adoptada por el Estado mexicano, así como la manera de funcionar de los gobiernos, no fueron reformadas para ponerlas en consonancia con la nueva composición de fuerzas surgida de la transición y, menos aún, con la nueva sociedad mexicana del fin del siglo pasado y del inició del siglo pasado. No se ha propiciado la participación social, y por ello gobiernos como el de Peña en lugar de resolver problemas los crean, como en el caso evidente de una reforma educativa diseñada, aprobada e implementada sin la participación de los maestros ni de los padres de familia. Pero no es el único caso.
Las autoridades emergidas de los procesos electorales competidos de los últimos tiempos no abandonaron la vieja visión dominante de que las autoridades políticas superiores, democráticas o no, toman las decisiones de política pública y estas son ejecutadas por organizaciones jerárquicamente ordenadas -burocracias- integradas por funcionarios designados sin discusión pública alguna por el titular del poder ejecutivo, y políticamente comprometidos con él mismo, quienes implementan las consiguientes decisiones con relación a una sociedad que las acepta sin cuestionar su legitimidad o adecuación. Esa es la visión autoritaria que ha venido reforzando en lugar de cambiar Enrique Peña Nieto, designando funcionarios sin el perfil adecuado para el cargo como el hoy tristemente célebre ex procurador Jesús Murillo Karam, el todavía secretario de educación Aurelio Nuño, Virgilio Andrade como titular de la secretaría de la función pública, y el ahora famoso y mil usos Alfredo Castillo que se desempeña al frente de la Comisión Nacional del Deporte convirtiéndola, según sus propias palabras en un departamento de turismo deportivo.
Se pueden distinguir varios tipos de diagnóstico y estrategia de reformas en relación al funcionamiento del aparato del Estado. Uno de ellos intentaría construir, aunque sea tarde, un gobierno “weberiano,” eliminando las administraciones patrimonialistas, improvisadas y clientelistas reformando el marco jurídico para que el ingreso al servicio público se realice por medio de exámenes u otros criterios de calificación profesional, promoción por mérito, seguridad en el empleo, salarios razonables y predecibles, y gestión por medio de reglas escritas. Un segundo tipo es el denominado “reformas de accountability,” o democratizantes, que perciben el problema como de excesivo poder en la administración ejecutiva, y en consecuencia los remedios propuestos son mayor control democrático, accountability y transparencia.
Fue en esa lógica que en la década del setenta emergió la idea de la gobernanza como complemento conceptual y práctico del modelo weberiano. En su acepción originaria y más restringida indica el acto de gobernar dialogando y convenciendo (steering), no necesariamente comandar, la sociedad; pero la formulación dejaba a salvo que en diversas áreas de política el modelo weberiano podía seguir siendo válido, coexistiendo con otras en las que el steering y no el comando era más adecuado. La idea misma fue ganando aceptación y se expandió rápidamente. La acepción que ganó más apoyo recalcó que la modalidad preferible de acción del Estado se realiza en algún tipo de concertación con sectores sociales, en el que el Estado no usa, o renuncia a usar, su poder de emitir decisiones obligatoriamente vinculantes. La explícita consecuencia de esta versión es que el steering debe por completo sustituir las modalidades de acción estatal afines al modelo weberiano. Se trata de gobernar dialogando con la sociedad.
Desde mi punto de vista, la gran variedad de tareas que incumben al Estado obliga a evitar el simplismo de creer que sólo alguno de esos tipos teóricos sería adecuado para todas las instituciones estatales. Pero cualquiera que se adopte debe ser consistente con el principio de que el Estado tiene y debe seguir teniendo un papel irrenunciable como emisor de reglas vinculantes en todas las materias en las que, de acuerdo con decisiones adoptadas por autoridades constitucionalmente responsables, así lo demanda el bien público. El Estado puede coordinar, guiar y estimular en no pocas áreas, pero no debe renunciar a su autoridad de emitir aquellas reglas. Esto lleva a dos conclusiones más. Una, que se trata de aprender de los aciertos y de los no pocos errores cometidos para poner en el tapete la necesidad de un diseño inteligente de las diversas instituciones y responsabilidades del Estado. La otra conclusión es que para ello no hay sustituto para una informada discusión pública acerca del perfil (o, mejor, los diversos perfiles) que deberá adoptar un estado que, además de propiciar mercados y crecimiento económico, es un Estado que propicia una democracia de y para el bienestar de los ciudadanos.
