La experiencia en la implementación del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil

La experiencia en la implementación del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil

Brasil es el pionero en América Latina en la implementación de los presupuestos participativos, y el caso más emblemático es el de Porto Alegre, la capital del estado de Río Grande del Sur (Rio Grande do Sul), ubicado en el sur del país, colindante con Uruguay y Argentina.

Con el golpe de Estado de 1964, en Brasil se inició una etapa que se conoció como la dictadura cívico-militar, que duró hasta 1984; ahí comenzó a surgir la inquietud de cómo superar el sistema político-militar vigente que subyugó durante las dos décadas anteriores al país, y a partir de mediados de los años 80, con la llegada del presidente José Sarney en 1985, comenzó a engendrarse una transición gradual en la vida política nacional, y se pusieron en la agenda política los temas de redemocratización y participación popular, lo que dio lugar al acercamiento y, posteriormente, a los programas participativos. Ya con el triunfo del Partido de los Trabajadores (PT) e instalado en la presidencia de Brasil, el nuevo gobernante, Fernando Collor de Mello en 1990, favorecieron las condiciones para el cambio político-social.

Las condiciones del estado de Río Grande del Sur en los 80’s eran desoladores: la pobreza, la desigualdad social, precariedad de la población, el atraso educativo y la corrupción, entre otras cuestiones lacerantes. El abandono por parte de los gobiernos anteriores tenían inmerso a todo Brasil en la extrema pobreza, y con el triunfo en las elecciones de 1989, el Partido de los Trabajadores instaló el nuevo gobierno en la capital del estado. El intendente o prefecto de Porto Alegre, Olivio Dutra, recibió unas finanzas desastrosas; 98 por ciento del presupuesto municipal se destinaba al pago de salarios del personal municipal y, evidentemente, el nuevo gobierno no iba a poder solucionar los problemas acumulados en el estado; la cuestión era cómo distribuir los recursos económicos, que eran escasos, y, sobre todo, cómo resolver las adversidades que arrastraban los municipios, los estados y el país.

Siendo Porto Alegre el municipio más poblado del estado de Río Grande del Sur, la problemática era mayor que en el resto de los ayuntamientos; mucha población vivía en asentamientos irregulares, por eso, con la llegada de Dutra a la alcaldía, comenzó a idearse la estrategia a implementar para ser un gobierno que atendiera y propusiera mecanismos de solución a esas contrariedades; de esta forma, con las promesas de campaña, la población tenía que inmiscuirse y discutir cómo se debían distribuir los recursos con los que se contaba, y se inició así con un proyecto de presupuesto participativo, consistente en que ya no sólo los técnicos del gobierno y los de la oficina de presupuestos eran los que decidían, en dónde, en qué y cómo se invertirían, sino que ahora ya sería en conjunto con la población.

La experiencia de Porto Alegre fue un ejercicio democrático puro, a diferencia de otros intentos de democracia de proximidad; el modelo de presupuesto participativo naciente en este municipio inició como una forma de evitar la corrupción y el despilfarro de los recursos: comenzó en las calles, en los barrios, con pequeñas reuniones entre vecinos. En 1989 y 1990, cuando la idea se gestaba, aún no había gran participación ciudadana, pero poco a poco se fue extendiendo más y más, en 1991 comenzó a tener un gran auge y se convirtió en un proceso de las masas en el municipio; la gente, emocionada, al sentirse incluida y al ver que las propuestas de su calle o barrio eran atendidas, se comenzó a difundir, hasta llegar a grandes participaciones. Para 1994 se contabilizaba una afluencia en las reuniones plenarias de 11 mil personas; en 1995, el número de asistentes a las asambleas regionales era de 14 mil ciudadanos, y habría que sumar que el número de asociaciones y organizaciones que se inmiscuían era de 100 mil personas activas.

Una vez establecidas las bases del presupuesto participativo, se comenzó a estructurar bajo algunos esquemas organizativos, sin que fuera una estructura obligatoria ni rigurosa; al contrario, era flexible y adaptable a las demandas y sugerencias de la ciudadanía y, sobre todo, a las necesidades de cada lugar y/o región, además de que era variable porque entre más personas participaran, más grande era el nivel de discusión y de deliberación de los temas, así como el número de representantes que podía tener cada sector.

El esquema organizativo que sirvió como base para el engranaje del presupuesto participativo es el siguiente:

Captura7

Lo fundamental del esquema organizacional es que pretende enlazar el principio de territorialidad y el funcional-temático, es decir, que la población se vea representada en los temas más sentidos y necesarios, según sea el caso de cada región. Ahora bien, ¿cómo funciona este esquema? la ciudad de Porto Alegre se dividió de manera estratégica en 16 regiones, después se volvieron a segmentar y se crearon 28, según las características políticas, sociodemográficas, económicas, culturales y de afinidad asociativa.

Las Asambleas Generales Populares se realizan en los diferentes barrios de cada región; son abiertas a todos los que deseen participar, sin distingo alguno ni político; en ellas se acepta a las organizaciones locales y delegados del presupuesto participativo; la municipalidad no tiene injerencia alguna en estas asambleas, aunque asistan miembros de los ayuntamientos para tener el control de los acuerdos que se tomaban; las asambleas plenarias reunían hasta 2 mil personas, y cada asistente sólo tenía que registrarse al entrar a los recintos para poder participar. Podían participar los mayores de 16 años, ahí se nombraba a los delegados para que asistieran a las reuniones regionales y expresaran los acuerdos de cada barrio.

Los delegados regionales son, pues, los representantes de sus barrios, los que comunican los acuerdos y necesidades de cada barrio o colonia; estos delegados son honorarios, mandatados y revocables, así que ése era un mecanismo que impedía que se corrompieran; entre más participación exista en los barrios, mayor número de delegados regionales se podía elegir; se elige uno por cada 10 asistentes a las asambleas generales, y las demandas y sugerencias que se exponen en las regionales son llevadas al Consejo del Presupuesto Participativo.

De manera paralela a las asambleas territoriales se comenzaron a desarrollar asambleas por sectores y tema, en las que se reunía a organizaciones establecidas que quedaban rebasadas en las territoriales; así pues, se plantearon cinco temáticas, en las que participaban los sindicatos de trabajadores, empresarios, comerciantes, agricultores, gremios estudiantiles, movimientos culturales, de género, ecológicos y culturales, así como ciudadanos en general. Los cinco grandes temas en los que se participaban eran: tránsito y transporte; salud y promoción social; educación, cultura y esparcimiento; desarrollo económico y política tributaria; y planeación urbana, luego se desprendió cultura de educación y fueron seis.

El Consejo del Presupuesto Participativo es el nivel superior a escala municipal; en cada región se eligen dos representantes para que integren este consejo, además de un representante del sindicato de empleados del gobierno; el ejecutivo designa dos representantes del gabinete de planificación y dos de la coordinación de relaciones con la comunidad, estos últimos sin derecho a voto, y uno de cada plenaria temática, sumando así 44 con titulares y suplentes; este consejo es la instancia institucional que vincula la estructura participativa ciudadana con las unidades administrativas del gobierno; sus funciones son las de analizar, emitir veredictos a favor o en contra, proponer modificaciones de aspectos globales de la política tributaria y recaudadora del Municipio, también define la aplicación de recursos extra-presupuestales y discuten la forma en que se elaborará y entregará la ley de presupuesto al intendente.

Por último, toda la estructura participativa se remata en los Congresos de la Ciudad, la dinámica gira en torno al plan anual que ha ido evolucionando hacia una planeación plurianual, que necesariamente desemboca en una planeación estratégica. El primer Congreso se celebró en 1991, al que se nombró Ciudad Constituyente y en el que se aprobaron las directrices, proyectos y acciones para la ciudad. El segundo Congreso se efectuó en 1995, cuando se discutió la reformulación del Plan Director de Desarrollo Urbano. En 2000 se llevó a cabo el tercer Congreso de la Ciudad, centrado en los ejes gestión participativa y calidad de vida.

Si bien fue la primera, la experiencia brasileña no ha sido la única; sin embargo, el desarrollo de los presupuestos participativos se puede agrupar en tres etapas: la primera, de 1989 a 1997, la de experimentación, en la que varios estados y municipios de Brasil se iniciaron en la experimentación de las formas de presupuesto participativo; la segunda, de 1997 a 2000, fue la de masificación, en la que prácticamente todo el país puso en práctica los presupuestos participativos; y, por último, la de expansión a otros países de América y de Europa, de 2000 a la fecha.

Empero, ¿qué fue lo que trajo consigo la implementación de este nuevo modelo de organización? La medición de las condiciones en las que vive un pueblo y las de ingreso, así como el nivel educativo y la esperanza de vida son indicadores que se expresan en el Índice de Desarrollo Humano (IDH), que es un parámetro mundial; ahora bien, mediante este índice se comenzó a corroborar el grado de desarrollo que tenía la población una vez insertado el nuevo modelo de Presupuesto Participativo; en 1991, en Porto Alegre, el IDH era de 0.660, para el 2000 fue de 0.744 y para 2010 se incrementó a 0.805, siendo éste el municipio que mayor índice de desarrollo humano tiene en todo el estado de Río Grande del Sur; para este último fue de 0.746 en 2010, mientras que el IDH del país apenas era de 0.739, y para 2014 fue de 0.755.

Si bien es cierto que el IDH se incrementó en Porto Alegre, no todo se resolvió con el nuevo modelo, puesto que el desempleo, la corrupción y la delincuencia siguen siendo males que laceran al país.

En el aspecto económico, el Presupuesto Participativo del gobierno municipal de Porto Alegre destinaba entre 15 y 25 por ciento de sus ingresos a inversión productiva; entre 1990 y 1995 se incrementó el número de familias que contaba con suministro de agua potable, al pasar de 400 mil a 465 mil familias; en 1996, 98 por ciento de las familias tenía aprovisionado ya ese servicio; asimismo, para ese mismo año, 85 por ciento de hogares ya contaba con servicio de alcantarillado.

Sin embargo, no todo fue miel sobre hojuelas, ya que, por ejemplo, el empoderamiento de la gente tuvo dos clases de problemas: los de acción colectiva y los del control social de los ciudadanos con la burocracia; los de acción colectiva se refieren a las dificultades que se tenían para que los ciudadanos más pobres y que vivían, por lo general, en las periferias o comunidades más alejadas, pudieran trasladarse a las plenaria, por lo que quedaban fuera de muchos procesos de participación y distribución de los recursos, obras y acciones. Los problemas de control social de los ciudadanos se refieren al bajo nivel de información y bajo poder de presión de negociación, sobre todo de las masas más vulnerables y con menos nivel educativo, que son los que menos exigen a los gobernantes claridad y transparencia en la aplicación de los recursos.

La aplanadora situación globalizadora neoliberal y las tentaciones que otorga el estar en el poder fueron parte fundamental para que la corrupción hiciera meya en el sistema económico brasileño; los gobiernos de Lula y Dilma fueron marcados por episodios de corrupción, que desataron la oleada de protestas contra las políticas globalizantes, como en el mundial de futbol, cuando salieron miles de brasileiros a protestar no sólo de Porto Alegre, sino también de todo el país, para reclamar por el grado de autoritarismo y corrupción, obedeciendo a organismos internacionales, puesto que se invirtieron miles de millones de dólares para la celebración de esa justa deportiva. El tema de Petrobras es un episodio que deja ver cómo el Partido de los Trabajadores pasó a ser el partido de la esperanza y la transformación al de los ambiciosos y corruptos.

En 2011, con Dilma ya en el poder, la recesión alcanzó a Brasil, la economía creció solamente 1.3 por ciento, frente a 5.4 por ciento durante el periodo de Lula; en 2015 la recesión continuó y la inflación llegó a su nivel máximo en los últimos 13 años.

En la actualidad, sin embargo, el PT está fracturado y las corrientes internas han comenzado a polarizarse, algunos piden volver a los estatutos y prácticas que lo llevaron a ser un partido de izquierda y de representación real de la población.

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