Las imprecisiones de los datos de las estimaciones del Gobierno Federal son sistemáticas. Año con año suceden y no sólo con los estimados de la inflación. Un área en la que las estimaciones del gobierno son más que imprecisas es la de sus propios ingresos. Los ingresos del Sector Público Presupuestario se subestimaron en promedio 8 por ciento cada año entre 2005 y 2013. En términos absolutos este porcentaje se traduce en cientos de miles de millones de pesos al año (250 mil millones de pesos aproximadamente). Además, al desagregar este rubro, nos percatamos que los ingresos no petroleros no tributarios (derechos, productos y aprovechamientos), que deberían ser senca84 por ciento.
Lo que ingresa el gobierno que no fue previsto en la Ley de Ingresos de la Federación entra a las arcas bajo la clasificación de ingreso excedente. Y este tipo de ingreso se gasta de manera muy distinta a los ingresos aprobados en el Congreso. En primer lugar, la asignación de estos recursos se hace al margen de la discusión fiscal entre poderes. La ley faculta a Gobierno Federal a gastar este excedente en una amplia diversidad de rubros, sin obligarlo a especificar qué destinatarios, programas o proyectos recibieron los recursos. La normatividad tampoco obliga a Gobierno Federal a asignar los recursos siguiendo criterios de efectividad o eficiencia, de tal forma que, estrictamente hablando, esas decisiones son vulnerables a incentivos políticos.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene como tarea la de definir el marco macroeconómico y los estimados generales de ingreso y gasto. Sin embargo, los modelos que utiliza para ello parecen el secreto mejor guardado. Se hace y se mantiene en un círculo muy cerrado, dentro del propio gobierno. No se publica la metodología con la que se elabora. No existen mecanismos institucionales para retroalimentar este modelo, ni hay otro tipo de canales para que expertos en la materia opinen sobre la solidez o calidad de estos modelos. Sin estos mecanismos, no es posible abrir los estimados a la discusión, ni promover la mejora de dichas estimaciones, ni controlar los sesgos que pudieron orientar su definición. Como ciudadanos estamos sujetos a lo que diga “la bola de cristal”, que sólo conoce un grupo reducido en SHCP.
En otros países se han implementado medidas que parecen mejorar la rendición de cuentas en el diseño de la política fiscal. Incluso pueden funcionar como una especie de control de calidad de un “producto” que juega un rol fundamental en el manejo de las expectativas de la economía. De acuerdo con una encuesta de la OCDE acerca de los procedimientos presupuestales de una muestra de países que incluye a países miembros y a no miembros, se sabe que el 53 por ciento de ellos hace pública la metodología de sus proyecciones macroeconómicas y fiscales. No obstante, como se ha señalado, en México esa metodología no es pública.
Dada la importancia de estos datos en la toma de decisiones del gobierno, es deseable que un cuerpo autónomo, preferentemente integrado por expertos en la materia, revise y opine, de manera pública, sobre la solidez, consistencia y calidad de este marco de referencia vital en la construcción del presupuesto. En la discusión de la Reforma Hacendaria 2014, los analistas externos al gobierno anticiparon algo que Banxico logró ver dos meses después de discutida la reforma.
Áreas de mejora en la rendición de cuentas del diseño de la política fiscal
En contraste con lo que sucede en México, 50 por ciento de los países encuestados por la OCDE hacen revisiones independientes a los escenarios usados para la construcción del presupuesto. De esta manera, el marco macroeconómico es reforzado desde un punto de vista profesional, experto y posiblemente complementario. De adoptarse esta práctica, se contaría con información adicional para contextualizar el marco macroeconómico, se abonaría a la mejora continua de los modelos estadísticos con los que se hace la planeación hacendaria, incrementando la calidad y la legitimidad de las iniciativas gubernamentales en materia de reforma hacendaria y se evidenciarían las deficiencias de la coordinación institucional. Vale la pena mencionar que en Reino Unido esta labor la hace el propio órgano auditor supremo. En el caso de Chile, esta labor la lleva cabo un consejo con miembros de diferentes sectores de la sociedad pero con experiencia en la materia.
La estimación de las variables macroeconómicas que respaldan la política fiscal en nuestro país es un asunto delicado. Estos datos pueden determinar o influir en las expectativas económicas de todos los agentes que se desenvuelven en nuestra economía. Por ese motivo es necesario que exista la mejor coordinación entre diversas instituciones y niveles de gobiernos de tal manera que ese conjunto de datos considere todo aquello que sea relevante para que sea lo más realista posible. Además, los datos deben producirse con base en las mejores prácticas que ayuden a controlar sesgos, que promuevan la mejora continua y la rendición de cuentas de su estimación. Los efectos sobre la inflación –anticipados pero no reconocidos adecuadamente por la autoridad hacendaria- de las medidas tributarias aprobadas a finales del año pasado son tan sólo una muestra de la necesidad de transparentar la metodología con la que la autoridad hace sus proyecciones. ■
*Coordinadora del área de Gasto Público y Transparencia de México Evalúa.
