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jueves, 28 marzo, 2024
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Endeudamiento y mayores impuestos, ¿a cambio de qué?

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Por: ÓLIVER AZUARA •

La “Reforma Social y Hacendaria” presentada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el pasado 8 de septiembre, representa un esfuerzo encomiable por tratar de mejorar el débil sistema fiscal mexicano. Pese a ello, el paquete constituye un riesgo muy serio para la estabilidad económica del país en el corto y mediano plazos.

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El fin de la responsabilidad Fiscal

Luego de pagar los costos de diversos programas de ajuste en entre 1976 y 1995, había cierto consenso en cuanto a la necesidad de no gastar más de lo recaudado. La credibilidad otorgada por la disciplina fiscal reciente nos convirtió en una referencia de estabilidad y oportunidad de inversión. Hoy nuestro país es una de las economías más globalizadas y con mejor reputación y estabilidad económica, en gran parte por lo construido durante los últimos 15 años.

Paradójicamente, la falta de reglas claras sobre el uso y destino de los recursos públicos por parte de los gobiernos estatales y municipales ha erosionado la capacidad de Estado mexicano en su conjunto para atender las necesidades de una población creciente y más participativa en un entorno de mayor competencia política.

Al hacer un análisis de los cambios impositivos, se puede ver que la autoridad hacendaria propone aumentar los ingresos federales principalmente mediante cambios en el Impuesto Sobre la Renta —ISR— (27 por ciento de aumento nominal proyectado de su recaudación), cambios en el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios –IEPS (211 por ciento de aumento nominal proyectado de su recaudación), y por un aumento neto de deuda (aumento nominal anual de 83 por ciento). El escenario macroeconómico proyectado es la base para proponer los cambios a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Entre ellos, se propone introducir una nueva “Regla de balance estructural” que daría el soporte legal para obtener aumento mayor de deuda al permitido bajo la legislación vigente. Todos estos incrementos tributarios y de deuda permitirían obtener recursos por 523 mil millones de pesos adicionales a lo aprobado para 2013.

El efecto agregado de estos cambios en las reglas fiscales puede tener un efecto muy importante sobre el crecimiento económico esperado. Las decisiones de inversión por parte de los agentes privados serán afectadas por este paquete, y con ello el empleo y la recaudación fiscal misma. Con lo mostrado hasta ahora por la SHCP, no existe certeza sobre el impacto que el aumento tributario, el mayor endeudamiento público y el destino del gasto público tendrán sobre la competitividad de la economía mexicana en su conjunto. Por todo ello, será poco probable regresar al balance público hacia 2017. Esto podría afectar seriamente la reputación fiscal del país y con ello la solidez de las finanzas públicas.

La fiesta del Gasto. ¿Pensión Universal? Sólo 3.8%

El paquete fiscal propone una distribución generalizada de la recaudación y deuda adicionales. Todos los ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) puesto a consideración del Congreso tienen aumentos mayores a la inflación. Uno hubiera esperado que la mayoría de los recursos sirvieran para financiar gastos de inversión (i.e. infraestructura) que eventualmente maduraran y beneficiaran a la población. Desafortunadamente, ese no es el caso.

Llama la atención que siendo una “Reforma Social y Hacendaria” sólo se proponga destinar 20 mil millones de pesos (3.8 por ciento de los ingresos adicionales que se propone obtener -523 mil millones-) para financiar el cambio constitucional propuesto para la “Pensión Universal”, mientras que en el caso del “Seguro de Desempleo” no se necesitarán recursos fiscales provenientes de las reformas propuestas.

Nuevos programas y beneficios. Nuevos problemas a los ya existentes
El paquete de reformas no incluyó propuestas para cambiar y mejorar al funcionamiento de los sistemas del IMSS, ISSSTE y Seguro Popular con las cuales se creara un verdadero sistema de seguridad social universal. Era de esperase que se propusiera utilizar los recursos fiscales adicionales para financiar un sistema universal de salud para toda la población. Eso no ocurrió.

Por el contrario, las propuestas incluidas en el paquete son esencialmente las mismas recetas del pasado. Se están creando nuevos beneficios de la manera tradicional, lo que se traducirá en costos fiscales crecientes que requerirán de nuevas reformas fiscales. Por ejemplo, la “Pensión Universal” al establecerse como un derecho constitucional significará asumir un pasivo de entre 17 y 25 por ciento del PIB –en valor presente, cuyo costo fiscal anual se incrementará en forma acelerada y requerirá mayores recursos del erario. Adicionalmente, existen varios componentes discrecionales en el otorgamiento del beneficio que puede llegar a politizarlo. Por ejemplo, se establece un plazo de hasta 15 años para realizar los aumentos del monto de la pensión entre su valor actual y el establecido en la propuesta (la línea de bienestar del Coneval). Dada esta indefinición, es posible que los aumentos a la pensión coincidan con periodos electorales.

El “Seguro de Desempleo” propuesto por el Ejecutivo se financiará en su totalidad de las propias aportaciones obrero-patronales que hoy en día se destinan al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit). El 20 por ciento de la contribución irá a un fondo común de desempleo, lo que representa un nuevo impuesto a los trabajadores formales y una reducción de sus beneficios, pues deberán financiar con sus aportaciones un fondo de separación para toda la fuerza laboral formal. Peor aún, con esto se introduce este seguro sin modificar las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo (LFT) en materia de indemnizaciones por despido o primas de antigüedad. Con esto se mantiene el incentivo institucional a la informalidad, pues seguirá siendo muy costoso terminar relaciones laborales.

En suma, los beneficios propuestos generan mayores distorsiones laborales que muy probablemente aumentarán los incentivos a la informalidad. Al incrementarse los beneficios de programas no contributivos, apropiarse de aportaciones individualizables de los trabajadores formales, aumentar las cuotas obrero-patronales, y mantener los costos de despido es poco probable que se observe un aumento en las fuentes de empleo formal.

Despacio que llevo prisa. Es deseable Modificar el Contenido de las Reformas
No existen elementos en las iniciativas que den certeza sobre la recaudación que se pretende obtener, ni sobre el destino del gasto que se propone ejercer. Bajo un escenario negativo interno y externo, el paquete enviado al Congreso puede representar un retroceso significativo en la estabilidad macroeconómica lograda en las últimas décadas.

Por estas razones, es deseable que la discusión de los cambios a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria sea pospuesta para el siguiente periodo ordinario de sesiones en febrero del 2014 y se apruebe un presupuesto conforme a la legislación vigente. Las modificaciones legales que darían fundamento a la mencionada “Regla de balance estructural” deben hacerse con mucho cuidado, técnica legislativa y conocimientos técnicos. Esto incluye la legislación secundaria, la cual establecerá reglas presupuestarias.

Las autoridades federales han anunciado el siguiente periodo de sesiones presentarán propuestas para reformar el sector salud. Dada su conexión directa con la “Pensión Universal”, el “Seguro de Desempleo” y el cambio al régimen de contribuciones al IMSS que se incluyen en la “Reforma Social y Hacendaria”, una opción viable es empatar las discusiones de estos sistemas también durante el siguiente periodo de sesiones.

Posponer ambas discusiones permitiría tener un diagnóstico completo sobre el funcionamiento de la “Regla de balance estructural” y de corregir las fallas a las propuestas de “Seguridad Social Universal”. Dado que sólo se pretende destinar 3.8 por ciento de la recaudación adicional, mejorar estas iniciativas no afectarían a la población y sí podrían mejorar su consistencia para evitar problemas fiscales en el futuro. Mejorar todas estas propuestas podrían ahorrarnos varios problemas en el futuro no tan lejano.

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